Каждое государство-участник переговорного процесса имеет национальные приоритеты, с которыми приходит за стол переговоров. Интерес к заключению соглашения о координации политического курса происходит только в случае, если проведение односторонних действий не так выгодно, как совместное решение вопроса. При столкновении позиций общее решение определяется особенностями распределения переговорной силы между государствами, которое зависит от степени заинтересованности в заключении соглашения, возможности формирования альтернативной коалиции и степени переплетения интересов сторон.
1.3 Причины происходящих в результате переговоров институциональных изменений
Национальные приоритеты государств и распределение переговорной силы между ними приводит к определенным сделкам между государствами. Сделка представляет собой один из возможных вариантов соглашения. Этот вариант реализуется при возможности его исполнения национальными правительствами без внесения институциональных изменений. Если государства не могут по каким-либо причинам скоординировать политический курс и реализовывать его на национальном уровне без обеспечения консолидации на уровне общих институтов они выносят решения об институциональных изменениях.
Эндрю Моравчик приводит три вероятных теоретических обоснования определённого выбора в пользу формирования или изменения общих институтов. Первое - идеологическое, чем больше государство придерживается федералистского взгляда относительно будущего Европы, тем сильнее его поддержка по координации политических курсов и делегированию компетенций в проблемных областях. Второе - технократическое, делегирование требуется для решения каких-либо сложных вопросов для проведения качественной экспертизы, что невозможно в децентрализованной системе. Третье - связано с надежными обязательствами, суверенитет делегируется для обеспечения соответствия принимаемых на национальном уровне решений с общепринятыми, а также для закрепления относительного влияния на принимаемые решения. Moravcsik A. Nicolaпdis K. Op. cit. P 76.
Необходимость закрепления обязательств, федералистский подход лидеров государств и сложность обсуждаемой проблемы вынуждает национальные правительства вырабатывать соглашение с целью делегирования проблемного вопроса сформированным институтам. Так как, институты помогают государствам снизить транзакционные издержки и уровень неопределенности, преимущества заключения межправительственной сделки не могут превысить недостатки передачи компетенций общим институтам. Moravcsik A. Schimmelfennig F. Op. cit. P. 72. Наличие института нивелирует необходимость проведения дополнительных раундов переговоров для решения сложного вопроса и усиливает контроль государств над соблюдением взятых партнерами обязательств.
Недостаток существования института и решения с его помощью проблемного вопроса заключается в необходимости выработки единого для всех членов решения. Тогда как при межправительственных переговорах возможно исключение кого-либо из участников, в институтах есть необходимость идти на уступки даже наименее согласному государству. В результате государства выбирают вариант соглашения с «наименьшим общим знаменателем», то есть соглашение с наименьшей степенью координации действий. Это не означает, что окончательное соглашение идеально отражает приоритеты наименее согласного правительства, лишь то, что спектр возможных соглашений в решительной степени ограничен его приоритетами. Moravcsik A. Preferences and Power...Pp. 500-501. Консолидация политики национальных государств в общих институтах по этой причине притормаживается.
Кроме того, бюджет, административный ресурс и возможности к оказанию давления на нарушителей у институтов и национальных правительств разные. Например, полномочия по исполнению и контролю за соблюдением многих правил ЕС, не включая некоторые сферы исключительной компетенции Союза, принадлежат национальным чиновникам. В связи с этим для соблюдения взятых на себя обязательств, национальным правительствам необходимо усиливать полномочия исполнительной и законодательной ветвей власти, а также укреплять положение групп интересов, выступающих за соблюдение принятых норм. Moravcsik A. Schimmelfennig F. Op. cit. P. 73. Таким образом, процесс европеизации - важная часть либерального интерговернментализма.
Хотя институты зачастую ограничены в возможности влиять на внутриполитическое положение в государстве, институты усиливают мощь национальных правительств двумя способами. Во-первых, они повышают эффективность межгосударственных переговоров. Во-вторых, институты усиливают автономность национальных политических лидеров от внутриполитических групп. Поэтому существование и формирование наднациональных институтов не противоречит либеральному интерговернментализму. Moravcsik A. Preferences and Power… P. 506. Уникальная институциональная структура ЕС приемлима для национальных правительств только до тех пор, пока она усиливает их контроль над ситуацией внутри страны и позволяют достигнуть целей, которые в противном случае были бы не реализуемы.
Наднациональные структуры способны усиливать влияние национальных правительств внутри государства, но Эндрю Моравчик сомневается в их возможности оказывать существенное воздействие на процесс и исход межправительственных переговоров. Наднациональные структуры не имеют для этого достаточно ресурсов по сравнению с теми, что имеют государства, внутриполитические акторы и официально нанятые международные чиновники при аналогичных обстоятельствах. Moravcsik A. A New Statecraft? Supranational Entrepreneurs and International Cooperation // International Organization. 1999. Vol. 53. No. 2. P. 271.
Для эффективного влияния неформальным акторам необходимо обладать контролем над информационными и идеологическими ресурсами, недоступными национальным правительствам. Эти ресурсы необходимы для важных стадий переговорного процесса - инициирования предложения, распространения поддержки среди участников и заинтересованных лиц и оказания влияния на последующий выбор решения. Проведенный Эндрю Моравчиком анализ пяти наиболее важных переговорных процессов, результатом которых стало внесение поправок в договор ЕС, доказывает небольшую степень влияния на процесс принятия решений со стороны наднациональных и неформальных акторов. Moravcsik A. A New Statecraft… P. 272.
Некоторые коллеги Эндрю Моравчика считают, что он занижает роль формальных и неформальных участников и юридических решений, которые оказывают влияние на формирование вариантов соглашений политических акторов. По мнению американского теоретика Орана Янга в высокой степени структурированном политическом процессе, нормы принятия решений, и в целом институты формируют сильную асимметрию, отдавая предпочтение одним акторам и политическим целям, и затрудняют и препятствуют другим. Young. O.R. Comment on Andrew Moravcsik, "A New Statecraft? Supranational Entrepreneurs and International Cooperation" // International Organization. 1999. Vol. 53. No. 4. P. 806.
Кроме того, участники межправительственных переговоров корыстолюбивы, вследствие чего используют самые разнообразные стратегии с целью максимизации своей выгоды. Достижение общего решения часто связано с большими тратами средств и времени. Государства часто заходят в тупик, особенно при принятии решений консенсусом. В подобных условиях, институты могут сыграть ключевую роль в принятии общего соглашения. Ibid. P. 806.
На критику Эндрю Моравчик отвечает, что в узком смысле Янг прав. Международные переговоры часто сложны, и государства могут столкнуться с большими трудностями в достижении соглашения при определённых условиях. Однако, только исходя из этого, нельзя предполагать, что эти сложности могли бы быть преодолены умелыми третьими сторонами в переговорах или соответствующими институтами. Основные сдерживающие факторы имеют внутреннюю природу, в связи с чем роль неформальных медиаторов не так велика. Moravcsik A. Theory and Method in the Study of International Negotiation: A Rejoinder to Oran Young // International Organization. 1999. Vol. 53. No. 4. Pp. 811-814.
Если Оран Янг полагает, что Эндрю Моравчик недооценил роль принятых юридических решений, то другие критики теории указывают на важность исследования возможных последствий принятых соглашений. Традиционное фокусирование теоретиков межправительственного подхода на изучении переговоров государств по внесению изменений в существующие соглашения или с целью принятия новых - представляет собой анализ верхушки айсберга. Эндрю Моравчик игнорирует объяснение ежедневного развития европейской интеграции. Со стратегической точки зрения, понимание политических последствий различных договоров - необходимая предпосылка для выбора акторами одного определенного варианта соглашения по изменению институциональных структур. Вследствие этого невозможно понять процесс принятия договора без изучения его вероятного влияния на политическую систему в будущем. Garrett G., Tsebelis G. An institutional critique of intergovernmentalism // International Organization. 1996. Vol. 50. No. 2. P. 293.
Уэйн Сандхолц и Алек Стон Суит поддерживают позицию Орана Янга в отношении важности роли институтов в принятии решений. Они не соглашаются с Моравчиком, что наднациональные институты практически всегда выступают как реактивные агенты, отвечая на делегирование задач. Наднациональные органы будут постепенно повышать степень своей автономности и влияния в европейском политическом пространстве с целью продвижения интересов наднационального общества и создания наднационального правительства. Sweet A.S. Sandholtz W. European Integration and Supranational Governance // Faculty Scholarship Series. 1997.
No. 87. Pp.314-315.
Либеральный межправительственный подход действительно не учитывает влияние институтов на процесс принятия государствами соглашений. Институты усиливают влияние национальных правительств внутри государств и позволяют решать сложные проблемы, требующие закрепления взятых сторонами обязательств. Они существуют, по мнению Эндрю Моравчика, только до тех пор, пока выгодны национальным государствам, поэтому в его представлении они не могут оказывать существенного воздействия на процесс принятия решений. Если бы государство могло при аналогичных издержках прийти с союзником к определенному решению без необходимости изменения институциональной структуры, институты не были бы образованы.
В соответствии с теорией франко-германский тандем начинает работать на общеевропейском уровне при необходимости решения сложного вопроса, который не может быть качественно разрешен на национальном уровне даже при координации политических курсов. Кроме того, мотивом для принятия институциональных изменений в ЕС может служить и необходимость закрепления обязательств сторон для обеспечения соответствия действий национальных правительств принятым в ходе переговоров решениям.
Соглашения о внесении институциональных изменений формируются исключительно государствами под влиянием их национальных приоритетов и особенностей распределения переговорной силы. Европейские институты не воздействуют на ход переговоров Франции и Германии и их общие решения, но могут усилить позицию французского и немецкого национальных правительств по отношению к влиятельным внутриполитическим группам. Насколько положения межправительственного подхода соответствуют действительности в отношении решений франко-германского тандема будет далее выявлено на примере исследования двух кейсов.
2. Франко-германский тандем в координации миграционной политики на современном этапе европейской интеграции
2.1 Формирование национальных приоритетов Франции и Германии по миграционным вопросам
Современные тренды международного развития способствуют углублению проблемы миграции граждан менее благополучных стран в развитые государства. Актуальна данная проблема и для стран-членов Европейского союза, особенно для Германии, Великобритании, Италии, Франции и Испании. В основном лица без гражданства, проживающие на территории вышеназванных государств - это молодые люди. Migration and migrant population statistics // Eurostat. 1.03.2019. Население государств-членов ЕС молодеет, что привносит определенные выгоды для бюджета государств, но вызывает обеспокоенность у населения.
Миграция во Францию и Германию преимущественно молодых людей ведет с одной стороны к рискам в области обеспечения национальной безопасности, а с другой - к потере гражданами, занимающимися низкоквалифицированным трудом, преимущества по отношению к низкооплачиваемым мигрантам, и в перспективе к сокращению представителей французской и германской нации по отношению к росту численности мигрантов.
Если последствия легальной миграции на экономическую ситуацию в государстве довольно противоречивы, то нелегальную миграцию нельзя характеризовать никак иначе, нежели проблемой. Беспрецедентных значений нелегальная миграция на территорию Европейского союза достигла в 2013-2015 гг. Сокращение потока нелегальных мигрантов произошло только в 2016 году, в том числе по причине ужесточения национального законодательства государствами. Statistics on enforcement of immigration legislation// Eurostat. 1.05.2019. Возможно ли разрешить проблему без координации действий национальными правительствами и каковы национальные приоритеты французов и немцев предстоит разобраться.
Формирование национальных приоритетов по вопросам проведения миграционной политики имеет свою специфику во Франции и Германии, связанную с особым историческим развитием политических систем двух государств. Начать стоит с того, что политический режим в Германии -парламентский, где традиционной практикой являются ожесточенные дебаты и высокий уровень контроля парламента над правительством. Франция - президентская республика, где глава государства имеет намного больше полномочий нежели парламент. Schott C. An analysis of Franco-German relations in the political context following the most recent elections // Fondation Robert Schuman. No. 464. 2018
Во Франции государственное управление - это демократический инструмент достижения республиканских интересов. Политический процесс для французов - результат взаимодействия избранных гражданами политиков и карьерных гражданских служащих, действующих в общественных интересах. Rose-Ackerman S. Policymaking and Public Law in France: Public Participation, Agency, Independence and Impact Assessment // Faculty Scholarship Series. No. 4946. 2013. Межправительственный характер многих внутриполитических дебатов делает гораздо более важным представление политических интересов через политические партии, в связи с чем французские общественные группы не имеют большого влияния на процесс принятия политических решений, хотя и все более интегрируются в национальную и европейскую политическую систему. Baumgartner F. R. Public Interest Groups in France and the United States // Governance: An International Journal of Policy and Administration. 1996. VoI. 9. No. I. P.13. Hall P. A., Keeler J. Interest Representation and the Politics of Protest. N.Y.: Palgrave Macmillan, 2001.