Французское общество с большей степенью негатива воспринимает иммиграцию, нежели граждане Германии. При этом французы менее склонны ассоциировать важнейшие в их восприятии вопросы с проблемой высокого уровня иммиграции в страну. Если во Франции порядка 20% граждан считают иммиграцию важнейшей проблемой государства, то в Германии - около 40%. При этом негативное отношение к иммигрантам и беженцам незначительно возросло среди граждан обоих государств, в том числе после террористических атак. Dennison J. Talт T. Explaining attitudes to immigration in France. RSCAS 2017/25 // Robert Schuman Centre for Advanced Studies. 1.05.2017.; Dahlgreen W. French attitudes to migration relatively unmoved by Paris attacks // YouGov. 29.11.2015. Bleiker C. Many Europeans worry about refugee terrorists, poll says // Deutsche Welle. 11.08.2016.
Влияет ли немецкое и французское общественное мнение относительно миграционной проблемы на проводимый государствами политический курс? Среди научного сообщества нет единства относительно причинно-следственных связей между общественным мнением и политическим курсом национального правительства. Некоторые утверждают, что политика определяет общественное мнение Mettler S., Soss, J. The Consequences of Public Policy for Democratic Citizenship: Bridging Policy Studies and Mass Politics // Perspectives on Politics. 2004. Vol. 2. No. 1. Pp. 55-73. , тогда как другие считают общественное мнение двигателем политики Brooks, C. and Manza, J. Why Do Welfare States Persist? // Journal of Politics. 2006. Vol. 68. No. 4. Pp. 816-827. . Несмотря на то, что ответ на вопрос не очевиден, распространение влияния и поддержки среди французского и немецкого населения националистических партий - это факт. Поэтому немецкая правящая коалиция и французский президент вынуждены учитывать озабоченность населения. Управление миграционными потоками становится в современных условиях приоритетом для лидеров двух государств President Hollande outlines French foreign policy // France in the United Kingdom. 30.08.2016.; Africa 'a priority' as Merkel's Germany aims to stem migration// BBC. 11.11.2016. France's Macron: Anti-terror drive 'top priority'// BBC. 29.08.2017. .
Экономические издержки по обеспечению помощи беженцам и возвращению нелегальных мигрантов на родину также поднимает вопросы миграции в иерархии национальных приоритетов. Хотя реализуется большее количество попыток незаконного пересечения французской границы, нежели немецкой, немцы принимают большее число беженцев и иммигрантов на свою территорию Statistics on enforcement of immigration legislation // Eurostat. 1.05.2017. . В связи с этим вышеназванная статья расходов в Германии значительнее. Who bears the cost of integrating refugees? // Migration Policy Debates. 13.01.2017. №.13. В связи с более высокими экономическими издержками и большим числом нелегальных мигрантов для Германии вопрос приобретает больший вес, нежели для Франции. Этот фактор усиливает переговорную стратегию последней.
Формирование коалиций по разрешению миграционного кризиса, которые составляли бы соответствующую альтернативу франко-германскому тандему в ЕС сомнительно. Германия заинтересована в укреплении совместного взаимодействия по контролю миграционных потоков с Австрией, но это касается по большей части потока беженцев. При этом с австрийской территории беженцы часто перебираются в германское государство, в то время как благодаря французской солидарности Германия избавляется от части беженцев. The changing influx of asylum seekers in 2014-2016: Member State responses FR 2017 (EN) // European Commission. 1.12.2017. The changing influx of asylum seekers in 2014-2016: Member State responses DE 2017 (EN) // European Commission. 1.12.2017.
Масштаб проблемы мигрантов для двух стран не соразмерен с другими государствами-членами, помимо Греции. На территории Германии, Греции, Франции и Великобритании обнаружено наибольшее количество нелегальных мигрантов. Non-EU citizens apprehended and found to be illegally present, 2016 (number) MI17.png// Eurostat. 12.07.2017. При этом Франция и Германия делят порядка полутора км незащищенной сухопутной границы. Наконец франко-германский тандем всегда являлся локомотивом развития европейской интеграции и успешно вырабатывал решения по совместному преодолению проблем. Krotz, U. Structure as Process: The Regularized Intergovernmentalism of Franco-German Bilateralism // CES Germany & Europe Working Paper. 2012. No.02.3. Vassallo F. Sarkozy and Merkel: The Undeniable Relevance of the Franco-German Bilateral Relationship in Europe // German Politics & Society. 2013. Vol. 31. No. 1 (106). Pp. 92-115. До сих пор в рамках Европейского союза не существует коалиции равной по влиянию на процесс принятия решений. Miroslav N. Jovanoviж M. N. Was European Integration Nice while It Lasted? // Journal of Economic Integration. 2013. Vol. 28. No. 1. Pp. 5-6.
На данный момент конкуренцию в решении миграционных вопросов в ЕС не может составить ни одна межправительственная коалиция среди государств-членов. Уровень заинтересованности в совместном решении проблемы, однако, различается между французским и немецким правительством. Германия более активно призывает своих партнеров по союзу к проявлению солидарности и сотрудничеству в решении проблемы. Меркель даже заявляла о недостаточной вовлеченности Франции и других государств-членов в решении проблемы беженцев в ЕС. Janning J., Rapnouil M.L. France and Germany: Europe's stalling engine // The European Council on Foreign Relation. 14.04.2016. Дискурс французской стороны сдержаннее и реактивнее. Burford R. German chancellor Angela Merkel urges Europe to take MORE refugees as she says Islam 'isn't the source of terror'// Associated Newspapers Ltd. 19.02.2017.
Merkel's Refugee Policy Divides Europe // Spiegel Online. 21.09.2015. Willsher K.,Kirchgaessner S. Germany and France demand binding refugee quotas for EU members // The guardian. 3.09.2015. Janjevic D. French presidential candidate Macron praises Merkel's refugee policy // Deutsche Welle. 2.01.2017. Фактор заинтересованности немецкой стороны в коалиции повышает шансы Франции на оказание влияния в переговорном процессе.
Следующим фактором, определяющим распределение переговорной силы Франции и Германии в обсуждении миграционных вопросов, является степень переплетения интересов государств. Выявленные национальных приоритеты Франции и Германии по миграционной политике свидетельствуют о наличии пересечения интересов сторон. При этом французские национальные приоритеты отличаются большей строгостью в отношении миграционной политики, что усиливает переговорную силу французов.
Существует ли возможность заключения общего соглашения по ряду вопросов, включая пункты по миграционной политике? Последние предложения Ангелы Меркель относительно привязки европейского бюджета к миграционной политике государств доказывают существование подобной возможности. Канцлер Германии при поддержке французского президента инициировала обсуждение вопроса о получении государствами поощрения из европейского бюджета. Касается подобная инициатива только тех правительств, которые больше всего принимают на своей территории беженцев. Khan M., Brunsden J., Peel M. Merkel plan to link EU money to migration policy hits opposition // The Financial Times LTD, 2018. Предложение может быть уступкой французам, которые долгое время не могут преодолеть долговой кризис и склоняют немцев к принятию бюджета стран-членов еврозоны. Drop budget surplus 'fetish', Macron tells Berlin as gets German EU prize // Reuters. 11.05.2018.; General government deficit // Organisation for Economic Co-operation and Development. 14.05.2018.
Таким образом, анализ распределения переговорной силы Франции и Германии в решении проблемы беженцев и мигрантов в ЕС свидетельствует о лидировании в этом вопросе французской стороны. Франция имеет более сильную позицию в переговорном процессе, и соответственно Германия должна предоставлять ей уступки с целью достижения общего решения. Кроме того, преобладание переговорной силы Франции вкупе с более сдержанной позицией формирует основу для заключения соглашения, которое в меньшей степени будет консолидировать миграционную политику государств.
2.3 Отражение интересов и переговорной силы сторон в принятых институциональных решениях по контролю потока беженцев
Национальные интересы и распределение переговорной силы государств влияет на стратегию ведения ими переговорного процесса. Стратегия государств в переговорах определяет во многом результаты, к которым в последствии приходят национальные правительства. Особенности распределения переговорной силы в решении миграционных вопросов Германией и Францией объясняет более активное вовлечение в решение проблемы немецкого лидера, нежели французского президента.
Одной из ключевых тем франко-германского переговорного процесса по преодолению миграционного кризиса являлся вопрос о принятии квот. Франция и Германия с самого начала признавали необходимость разделения обязательств стран-членов ЕС по принятию беженцев, так как государства находятся среди тех, кто в наибольшей степени получает заявления на предоставление убежища. Samuel H. EU migrant quota plan in tatters after France and Spain join British opposition // Telegraph Media Group Limited. 19.05.2015. В связи с этим, Ангела Меркель повлияла на инициирование главой Европейской комиссии предложения по введению квот на принятие странами-членами беженцев, Traynor I. Germany presses for quota system for EU migrant distribution // The guardian. 29.04.2015. а также внесения поправок в Дублинское соглашение. Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (recast) // Eur-Lex. 5.04.2017. Последнее необходимо для реализации плана о равномерном распределении беженцев по странам-членам ЕС, так как в соответствии с соглашением за предоставление убежища ответственно государство, на чью территорию лицо впервые вступило. Regulation (EU) No 604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person
Франсуа Олланд резко негативно относился к идее принятия миграционных квот, а предложение о принятии квот на беженцев считал бессмысленным. Borger J., Kassam A. EU plan for migrant quotas hits rocks after France and Spain object // The guardian. 19.05.2015. Подобная позиция несколько удивляет, учитывая поддержку французским президентом введения квот на экономических иммигрантов. Все же через несколько месяцев позиция французского лидера в отношении данного вопроса изменилась Willsher K. Germany and France demand binding refugee quotas for EU members // The guardian. 3.09.2015. URL: https://www.theguardian.com/world/2015/sep/03/germany-france-eu-refugee-quotas-migration-crisis, и он вместе с немецким канцлером направил в Европейские институты совместное предложение по распределению обязательств принятия беженцев среди стран-членов. Merkel and Hollande call for refugee distribution quotas in Europe // Deutsche Welle. 03.09.2015. При этом Франция должна была принять меньше беженцев, чем Германия. Migrant crisis: Germany's Merkel says EU quotas are a 'first step'// BBC. 8.09.2015. Кроме того, французский президент предупредил о том, что уровень поддержки беженцев во Франции будет ниже немецкого в силу различия состояния экономик двух государств. Pineau E. Hollande opens French doors to refugees despite opposition // Reuters. 7.09.2015.
Экономические издержки по содержанию беженцев, распределенных в соответствии с квотами ЕС, не должны стать бременем для национальных бюджетов. В целях финансирования обеспечения перераспределенных беженцев ЕС выделил 50 млн. евро, которые будут поделены в соответствии с взятыми государствами обязательствами. Communication from the commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the regions: A European Agenda on migration // European Commission, 13.05.2015. Стоит также отметить, что Франция на момент выражения согласия с Германией по квотированию уже получала по программе одного из фондов ЕС в два раза больше средств на реформирование внутриполитической системы предоставления убежища. EU funding for migration and security: how it works // European Commission. 14.08.2015. Соответственно, национальные приоритеты Франции по распределению бремени были реализованы при минимальных экономических издержках.
Второе общее решение Франции и Германии относительно преодоления миграционного кризиса - сооружение регистрационных центров для беженцев в Греции и Италии для того, чтобы снизить риски увеличения количества нелегальных мигрантов. Angela Merkel and Franзois Hollande meet to tackle Europe's migrant crisis // Guardian News and Media Limited. 24.08.2015. На этих пунктах будет приниматься решение о возвращении нелегальных мигрантов на родину и распределении лиц, имеющих право на предоставление убежища, в соответствии с принятыми квотами. Gee O. France demands revision of EU asylum quotas // The Local. 1.06.2015. По мнению французского президента, Франсуа Олланда, подобные меры должны усилить контроль над границами шенгенской зоны. France to take 24,000 migrants under EU scheme // The Financial Times Limited, 2015. Кроме того, было принято решение о размещении беженцев в государстве, наиболее близком к стране-происхождения беженца. Brianзon P. Merkel, Hollande try to show unity ahead of refugee summit // Politico, 2016.
Помимо конкретных мер по преодолению миграционного кризиса в ЕС государства пришли к выводу о необходимости сотрудничества по стабилизации политической ситуации в государствах из которых исходит основной поток беженцев. В связи с этим Франция и Германия усилили двустороннее и многостороннее взаимодействие по решению сирийского конфликта Ibid. и обсуждению приемлемых условий соглашения ЕС с Турцией. Dalton M., Troianovski A., Pop V. France, Germany Press Turkey to Stem Migrant Flow // Dow Jones & Company, Inc., 4.03.2016.
Избранный в прошлом году президент Франции с первых дней стал активно налаживать диалог с немецким правительством с целью решения общих проблем. Эммануэль Макрон, как и его предшественник, поддерживает идею равномерного распределения беженцев в странах-членах ЕС, исходя из их экономических возможностей. В связи с этим Германия и Франция согласились увеличить меры по исполнению взятых на себя обязательств по перемещению мигрантов из Италии, так как за два года с принятия соглашения государства приняли малую часть беженцев непосредственно из Италии. Gutteridge N. Germany and France finally agree to take more migrants as Italy buckles under weight. 3.07.2017.