Материал: Конституционное право (Учебник)

Кутафин О. Е. Российская автономия. М., 2006.

Михалева Н. А. Проблемы федерализма и автономии в российской юриспруденции // Актуальные проблемы конституционного и муниципального права. Сб. статей, посвященных 75-летию со дня рожения академика О. Е. Кутафина. М., 2012.

Пастухова Н. Б. Суверенитет в системе федеральных отношений.

Там же.

Черепанов В. А. Теория российского федерализма. М., 2005. Чертков А. Н. Территориальное устройство Российской Федера-

ции. Правовые основы. М., 2009.

Хабриева Т. Я. Современные проблемы самоопределения этносов: сравнительно-правовое исследование. М., 2010.

Федеративный договор от 31 марта 1992 г.

Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г.

№6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации».

Федеральный закон от 1 июня 2005 г. № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации».

Федеральный закон от 30 апреля 1999 г. № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации».

Федеральный закон от 20 июля 2000 г. № 104-ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации».

Федеральный закон от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национальнокультурной автономии».

Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири, Дальнего Востока Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г.

№132-Р.

Постановление Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г.

№15-П «По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации».

ГЛАВА 14. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

План темы

1.Конституционно-правовое регулирование статуса субъектов Российской Федерации.

2.Особенности отдельных видов субъектов Российской Федерации.

3.Формы межрегионального сотрудничества и взаимодействия в Россий-

ской Федерации.

§ 1. Конституционно-правовое регулирование статуса субъектов Российской Федерации

В России правовой статус субъектов определяется федеральной Конституцией, Федеративным договором от 31 марта 1992 г. (постольку, поскольку его нормы не противоречат ныне действующей Конституции России), договорами между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также конституциями и уставами субъектов федерации.

Нормы региональных основных законов (конституций, уставов), определяющие конституционно-правовой статус субъектов, вторичны по отношению к нормам федеральной Конституции, воспроизводят их содержание и должны точно соответствовать Основному закону России.

Элементами конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации являются:

1)учредительный характер региональной государственной власти;

2)территориальное верховенство;

3)региональная правовая система;

4)собственные предметы ведения и полномочия;

5)система региональных органов публичной власти;

6)ограниченная международная правосубъектность;

7)официальный государственный язык;

8)региональная государственная символика.

Рассмотрим каждую из этих характерных черт.

1. Учредительный характер государственной власти субъекта Федерации получает выражение в признании его равноправным членом федерации, органической составной частью единой и неделимой России. Учредительная природа государственной власти регионов проявляется в том, что каждый субъект принимает свой основной закон (конституцию, устав), имеет установленное им самим и закрепленное

федеральной Конституцией официальное наименование (ч. 1 ст. 65). Это наименование может быть изменено только самим субъектом и включается в ст. 65 Конституции Указом Президента России. При объединении субъектов новое наименование включается в текст Конституции на основе федерального конституционного закона.

Статус субъекта Федерации устанавливается непосредственно федеральной Конституцией. Вместе с тем его изменение отнесено к совместному ведению федерального центра и самого субъекта. Таким образом, этот вопрос не может быть решен в одностороннем порядке ни федеральными, ни региональными органами государственной власти без взаимных консультаций и консенсуса. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации» запрещает вынесение вопроса об изменении правового статуса субъекта Федерации на всероссийский референдум (п. 5 ст. 6).

2. Территориальное верховенство субъектов РФ проявляется в том, что каждый субъект Федерации имеет свою территорию, свои территориальные границы, которые не могут быть изменены без его согласия (ч. 1, 3 ст. 67). Жесткий порядок изменения границ между субъектами Федерации является гарантией территориальной целостности России.

Субъекты Российской Федерации не вправе сдавать свою территорию в аренду иностранным государствам.

Каждый субъект Федерации самостоятельно определяет свое адми- нистративно-территориальное устройство.

Административно-территориальное устройство субъекта РФ — это его территориальная организация, представляющая собой систему административно-территориальных единиц, установленная для осуществления функций государственного управления с учетом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры.

Административно-территориальная единица — территория, имеющая установленные нормативными правовыми актами название, соответствующий статус, границы. Статус административно-террито- риальных единиц имеют, например, в Брянской области — районы и города областного значения (территория города областного значения может состоять из городских районов), в Московской области — район, город областного подчинения, закрытое административно-терри- ториальное образование. Административно-территориальная единица (например, город районного подчинения) может входить в состав другой — более крупной административно-территориальной единицы (например, района).

В советский период вопросы административно-территориального устройства находились в ведении Российской Федерации, и порядок их решения определялся Положением о порядке решения вопросов ад-

министративно-территориального устройства РСФСР, утвержденном Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г.

Конституция РФ 1993 г. относит вопросы административно-тер- риториального устройства субъектов РФ к их ведению. В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям законодательного (представительного) органа субъекта РФ относится установление админи- стративно-территориального устройства субъекта РФ и порядок его изменения.

Законодательный орган субъекта РФ образует, упраздняет адми- нистративно-территориальные единицы, изменяет границы между ними, дает и меняет наименование, решает другие вопросы админи- стративно-территориального устройства с учетом мнения населения соответствующей территории. В конституциях и уставах субъектов Федерации имеются специальные разделы (главы или статьи), закрепляющие административно-территориальное устройство. В субъектах Федерации приняты и действуют законы об административ- но-территориальном устройстве. В ряде субъектов Федерации для решения вопроса об изменении административных границ требуется проведение референдума.

Всоответствии с федеральными законами на территории субъекта Федерации могут образовываться территории с особым статусом. Это, например, особые экономические зоны1; ЗАТО — закрытые админи- стративно-территориальные образования2; национальные админи- стративно-территориальные образования.

Врезультате объединения «сложносоставных» субъектов Российской Федерации в границах территорий бывших автономных округов появились административно-территориальные единицы с особым статусом. Правовое положение этих округов определено федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов

иуставами вновь образованных субъектов — соответствующих краев (областей). Административно-территориальные единицы с особым статусом имеют специальное представительство в региональном парламенте. Так, в Забайкальском крае при Законодательном собрании образуется консультативно-совещательный орган — Собрание представителей Агинского Бурятского округа; в Законодательное собрание Пермского края избираются два депутата от Коми-Пермяцкого окру-

1 См.: ФЗ от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации».

2 См.: Закон Российской Федерации от 14 июня 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании».

га. Кроме того, здесь создано Министерство по делам Коми-Пермяц- кого округа.

Территория субъектов включает в себя территории муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений и др.). Субъекты РФ стремятся к тому, чтобы административно-территориальное устройство, предназначенное для организации государственного управления, совпадало с территориальной организацией местного самоуправления. В ряде субъектов РФ, по сути, отождествляют административно-территориальное устройство с территориальной организацией местного самоуправления. Так, согласно Закону Кировской области от 2 декабря 2005 г. № 387-ЗО «Об административно-территориальном устройстве Кировской области» административно-территориальное устройство Кировской области — это деление территории области на части с целью оптимальной организации государственной власти и местного самоуправления. Но возможно и иное, когда административно-территориальное устройство субъекта РФ не совпадает полностью с территориальной организацией местного самоуправления.

3. Элементом конституционно-правового статуса субъекта Федерации является региональная правовая система. Она включает Основной закон (конституцию или устав), а также региональные законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъекта Федерации в соответствии с Конституцией России и федеральным законодательством.

Особое место в правовой системе субъекта Федерации принадлежит региональным конституциям и уставам, ибо они являются основными законами политико-территориальных образований. Так, Основной закон Томской области (ч. 1 ст. 1) констатирует, что Устав области «является основным правовым актом области в системе нор- мативно-правового регулирования общественных отношений, осуществляемого органами государственной власти с участием населения на территории области. Все другие нормативные правовые акты, независимо от того, кем бы они ни были приняты на территории области, должны учитывать положения Устава и соответствовать ему. В случае противоречия Уставу (Основному закону) законов и иных нормативных правовых актов области действуют нормы Устава (Основного закона)».

В соответствии с Конституцией РФ, субъекты Федерации принимают нормативно-правовые акты по предметам совместного ведения Федерации и субъектов, а также исключительного ведения субъектов. Это акты, регламентирующие порядок проведения региональных выборов и референдумов, административно-территориальное устройство, систему законодательных (представительных) и исполнительных