Материал: Конституционное право (Учебник)
328 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
Свободные выборы — обязательный атрибут реального народовластия, они обеспечивают фактическое, активное и постоянное участие граждан в решении важнейших вопросов жизни государства. Именно институт выборов есть базовый элемент российской демократии.
Виды выборов могут быть классифицированы по следующим критериям.
По процедуре проведения выделяют прямые и непрямые выборы. Прямые выборы предполагают непосредственное избрание граж-
данами членов соответствующего органа (депутаты Государственной Думы).
Непрямые выборы могут быть:
1)косвенными, когда члены представительного органа или единоличный выборный орган избираются выборщиками — лицами, специально избранными для осуществления выборов в соответствующий орган (так избирались члены Государственной думы в царской России);
2)многостепенными (путем многостепенных выборов формировались съезды Советов в период с 1917 по 1936 г., когда нижестоящие представительные органы власти формировали путем делегирования из своего состава депутатов вышестоящих органов власти).
По уровню органов публичной власти, формируемых путем выборов, различаются:
федеральные (выборы Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального собрания РФ);
региональные (выборы в органы государственной власти субъектов РФ) (высшее должностное лицо субъекта РФ, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ):
местные, т. е. муниципальные (выборы в органы местного самоуправления)1.
Основания (причины) проведения выборов предполагают очередные, досрочные, дополнительные, повторные и смешанные выборы.
Очередные выборы проводятся по истечении срока полномочий выборного органа, на который он был избран.
Досрочные выборы связаны с прекращением полномочий избранного органа до истечения срока его полномочий.
Досрочное прекращение полномочий отдельных депутатов, не влекущее прекращение полномочий представительного органа, является основанием проведения дополнительных выборов.
Повторные выборы связаны с такими случаями, когда иные выборы не привели к избранию органа, должностного лица или депутата по причине признания их несостоявшимися или недействительными.
1 Возможно поведение и союзных выборов, т. е. выборы в органы Союзного государства, проведение которых предусмотрено Договором Российской Федерации и Республики Беларусь от 8 декабря 1999 г.
Глава 16. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации 329
Здесь следует иметь в виду, что повторные и дополнительные выборы не проводятся, если по их результатам депутат не может быть избран на срок более одного года.
Повторные и дополнительные выборы следует отличать от повторного голосования (может иметь место на выборах Президента РФ), потому что последнее является только стадией (вторым туром)одних и тех же выборов.
Совмещенные выборы — это назначенные на один и тот же день и проводимые одновременно выборы нескольких органов (должностных лиц) государственной власти или местного самоуправления. Установление двух дат единого дня голосования (второе воскресенье марта или второе воскресенье октября) направлено на экономию бюджетных средств и повышение культуры избирательного процесса. При этом законодательство не допускает совмещения дня голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, проводимых одновременно на всей территории Российской Федерации, с днем голосования на референдуме Российской Федерации. Также не допускается совмещение дней голосования на нескольких выборах, в результате которых возможно голосование одновременно более чем по четырем избирательным бюллетеням, за исключением бюллетеней, выдаваемых на досрочных, повторных и дополнительных выборах.
Существуют федеральный, региональный (на уровне субъектов РФ) и муниципальный уровни правового регулирования выборов.
Конституция Российской Федерации разграничивает предметы ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере правового регулирования и защиты избирательных прав граждан России. При этом в Конституции РФ не закреплены основополагающие принципы свободных выборов1, содержащиеся в общепризнанных международно-правовых актах. Вопрос о том, должна ли Конституция РФ содержать статьи, закрепляющие данные принципы, является дискуссионным в литературе, выдвигаются аргументы за и против подобного закрепления.
На основе Конституции РФ принят Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», который закрепляет основные гарантии реализации гражданами конституционного права на участие в выборах, проводимых на территории Российской Федерации. Данный федеральный закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.
1 Исключение составляет ст. 81 Конституции РФ, закрепляющая принципы выборов Президента РФ.
330 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
Федеральными законами, законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительные гарантии избирательных прав.
Гарантии конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления устанавливает также Федеральный закон от 26 февраля 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
Правовое регулирование выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации осуществляется федеральными законами: от 10 января 2003 г. № 19ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» и от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, а также защита прав и свобод человека и гражданина находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72 и п. «н» ч. 1 ст. 72). Поэтому субъекты РФ, основываясь на нормах Конституции РФ, федеральных законах, осуществляют детальное регулирование всех вопросов организации этой системы, что включает и определение конкретных способов формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления. Они принимают законы о выборах депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, о выборах высшего должностного лица субъекта РФ, а также законы о муниципальных выборах. В ряде субъектов приняты избирательные кодексы, регулирующие порядок проведения выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления (в Республике Татарстан, Владимирской области, Москве и др.).
Правовое регулирование отдельных вопросов организации и проведения муниципальных выборов осуществляется на основе избирательного законодательства муниципальными образованиями (установление срока полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления, выбор избирательной системы, определение избирательной системы, применяемой на муниципальных выборах и др.).
§ 2. Понятие избирательного права
Когда речь идет о понятии избирательного права, то различают избирательное право в объективном смысле и избирательное право в субъективном смысле.
Избирательное право в объективном смысле — это система правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе выборов. В последние годы эти отношения стали иногда именовать электоральные отношения.
Глава 16. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации 331
Избирательное право в объективном смысле имеет разветвленную систему источников.
К ним относятся Конституция РФ, а также федеральные законы, которыми регулируется порядок проведения выборов и основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации при проведении выборов во все органы государственной власти и органы местного самоуправления в России.
Состав федеральных законов, являющихся источниками избирательного права, не исчерпывается конкретными законами о выборах. Кроме них при проведении выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления применяются и другие федеральные законы, содержащие отдельные нормы избирательного права. Это федеральные законы, которыми регулируются статус политических партий, общественных объединений, участвующих в выборах, деятельность средств массовой информации в связи с предвыборной агитацией, ответственность за нарушение избирательных прав граждан и др.
Нормы избирательного права содержатся в указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, актах Центральной избирательной комиссии РФ. Они содержатся также в конституциях (уставах), законах и иных нормативных актах субъектов РФ. Некоторые вопросы организации выборов регулируются уставами муниципальных образований и иными муниципальными нормативными правовыми актами.
Избирательное право в субъективном смысле, характеризует субъективное избирательное право гражданина. Различают:
а) активное избирательное право, т. е. право граждан Российской Федерации избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления;
б) пассивное избирательное право, т. е. право граждан Российской Федерации быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Кроме того, избирательное право в субъективном смысле включает также следующие правомочия: а) право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов; б) право участвовать в наблюдении за проведением выборов; в) право наблюдения за работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов; г) право на иные избирательные действия (например, право на участие в предвыборной агитации), предусмотренные избирательным законодательством; д) право предъявления требования к юридически обязанным субъектам выполнения условий, обеспечивающих реализацию данного субъективного права (например, получение открепительного удостоверения в избирательной ко-
332 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
миссии); е) право на обращение в суд или иной компетентный орган за защитой нарушенного или оспоренного права.
Субъективное избирательное право обеспечивается основными гарантиями, ядром которых являются принципы проведения выборов в РФ.
§3. Избирательная система: понятие и виды
Внауке конституционного права термин «избирательная система» употребляется в двух значениях — широком и узком.
Избирательная система в широком смысле — это система общественных отношений, возникающих в ходе выборов в органы власти
идолжностных лиц.
Избирательная система в узком смысле — это способ определения того, кто из баллотировавшихся кандидатов победил на выборах, чей список кандидатов допущен к распределению депутатских мандатов, т. е. порядок определения результатов голосования.
Можно выделить три основных вида избирательных систем: 1) мажоритарная; 2) пропорциональная; 3) смешанная.
В Конституции Российской Федерации дается конституционнонормативное представление лишь об основах формирования федеральных институтов государственной власти, органов местного самоуправления, и не содержится каких-либо положений об основах избирательной системы при выборах в органы государственной власти субъектов РФ1.
Таким образом, федеральный законодатель и органы государственной власти субъектов РФ, основываясь на конституционных положениях, имеют возможность самостоятельно определять избирательную систему для формирования представительных органов власти всех уровней.
Мажоритарная избирательная система (от франц. majorité — «большинство») — система формирования выборных органов власти на основе персонального (индивидуального) представительства, в которой избранным считается кандидат, набравший предусмотренное законом большинство голосов. Существуют три основные разновидности мажоритарной избирательной системы: абсолютного, относительного и квалифицированного большинства.
Мажоритарная система относительного большинства. При такой системе избранным считается тот кандидат, который набрал большее количество голосов, чем любой из его соперников. По мажоритарной
1 См.: Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. М.: Формула права. 2005. С. 24—25.