Материал: Конституционное право (Учебник)
ГЛАВА 15. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ
ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
План темы
1.Понятие и признаки государственного органа. Органы государственной власти и государственные органы, не являющиеся органами государственной власти.
2.Система органов государственной власти.
§1. Понятие и признаки государственного органа. Органы государственной власти и государственные органы, не являющиеся органами государственной власти
Государство как особая организация управления делами общества осуществляет свои задачи и функции посредством государственных органов — первичных и важнейших элементов государственного аппарата, призванного обеспечивать непрерывность функционирования публичной власти, достижение целей государственного управления.
Слово «орган» греческого происхождения (organon) и означает «орудие, инструмент». Именно органы государства являются основным орудием (основным каналом) осуществления народом своей власти1. Конституция РФ в ст. 11 определяет органы, осуществляющие государственную власть в Российской Федерации. На федеральном уровне это Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют органы государственной власти, образуемые в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Вместе с тем деятельность современного государства столь сложна, многогранна и разнопланова, что государство не может ограничиться созданием только органов, осуществляющих государственную власть
1 Народ осуществляет свою власть и через органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ), которые, однако, согласно ст. 12 Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти и реализуют свои публично-власт- ные полномочия, решая вопросы местного значения, а не государственные вопросы. Вместе с тем надо иметь в виду, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, участвовать в реализации государственных функций.
Глава 15. Конституционные основы системы органов государственной власти... |
319 |
на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Оно нуждается в органах, обеспечивающих выполнение и иных государственных задач и функций, которые в силу специфики своего содержания не могут осуществляться законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти. Эти государственные задачи и функции находятся за пределами компетенции указанных органов государственной власти, обусловленной принципом разделения властей. В целях реализации данных государственных задач и функций законодатель выделяет государственные органы, которые не являются органами государственной власти1, и наделяет их соответствующими государственными полномочиями, в том числе и властного характера.
Деятельность таких государственных органов, во-первых, может дополнять функции, осуществляемые иными органами государства,
втом числе и органами государственной власти. Так, Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» устанавливает, что Уполномоченный и его рабочий аппарат являются государственным органом, деятельность которого дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, она не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (ст. 3, 37).
Вкомпетенцию Уполномоченного по правам человека, который не относится к органам государственной власти, входят и полномочия властного характера, в частности, распорядительные полномочия
вотношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Так, при проведении проверки по жалобе Уполномоченный вправе получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы и др.
Во-вторых, отдельные государственные функции возлагаются на специальные органы государства, которые обладают государственновластными полномочиями, но не относятся ни Конституцией Российской Федерации, ни законами к какой-либо ветви власти.
Это, например, Прокуратура Российской Федерации, которая представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на
1 Федеральный закон от 25 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», определяя цели парламентского расследования, относит к ним в том числе и обеспечение палатами Федерального Собрания Российской Федерации контроля деятельности «государственных органов, не являющихся органами государственной власти» (ст. 2).
320 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
территории Российской Федерации. На позицию законодателя, определившего статус функции и полномочия органов прокуратуры в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», не повлиял тот факт, что статья Конституции о прокуратуре (ст. 129) помещена в главу «Судебная власть». Прокуратура согласно Федеральному закону, не входит ни в систему судебной власти, ни в систему федеральных органов исполнительной власти. Это самостоятельная система органов, осуществляющих свои полномочия независимо от органов государственной и муниципальной власти, общественных объединений. Прокуроры наделены Законом властными полномочиями, например, в случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами поднадзорными прокуратуре они освобождают своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов (ст. 22).
Федеральным государственным органом, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия
всфере уголовного судопроизводства, является Следственный комитет Российской Федерации. Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» устанавливает обязательность исполнения требований сотрудников Следственного комитета всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными и иными лицами. Неисполнение законных требований сотрудника Следственного комитета или уклонение от явки по его вызову влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации (ст. 7).
Статус федерального государственного органа имеет также Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, организующая подготовку и проведение выборов, референдумов в Российской Федерации. Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» она также наделена по решению некоторых вопросов полномочиями властного характера, в частности,
впределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения избирательного законодательства, обязательные для исполнения (ст.21). В литературе иногда эти органы именуются (не совсем оправданно) органами государственной власти с особым статусом (М. В. Баглай, А. М. Осавелюк и др.).
В-третьих, можно выделить государственные органы, которые обеспечивают деятельность органов государственной власти. К таким органам относится, в частности, Администрация Президента Российской Федерации, которая, согласно Положению об Администрации Президента РФ, утвержденному Указом Президента РФ от 6 апреля 2004 г. № 490, является государственным органом, обеспечивающим
Глава 15. Конституционные основы системы органов государственной власти... |
321 |
деятельность Президента РФ и осуществляет контроль за исполнением его решений. Это вспомогательный орган, не наделенный властными полномочиями по самостоятельному решению каких-либо государственных вопросов1.
Таким образом, можно сделать вывод, что в структуре государственного аппарата, обеспечивающего деятельность государства, реализацию его функций можно выделить органы государственной власти и государственные органы, которые не являются органами государственной власти.
Они обладают общими признаками как органы государства, позволяющими отличить их от иных (негосударственных) органов.
1.Орган государства представляет собой структурно обособленную часть государственного аппарата. Будучи относительно автономным, обладая определенной самостоятельностью и занимая строго определенное место в структуре государственного аппарата, государственный орган тесно связан с другими его структурными элементами, взаимодействует с ними на основе принципов, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, иными нормативными актами, определяющими его правовой статус.
2.Государственный орган состоит из граждан (коллектива граждан), являющихся государственными служащими, лицами, занимающими государственные должности (в том числе и выборные, например, депутаты) и обладающими соответствующими правами и обязанностями, объем и порядок реализации которых определяются законодательными актами, должностными инструкциями и др. Государственный орган может быть представлен в одном лице, например, Президент РФ.
3.Государственный орган создается для осуществления задач и функций государства, наделяется в этих целях государственными полномочиями и действует от имени государства.
Органы государственной власти наделяются государственно-власт- ными полномочиями, т. е. правом издавать обязательные для исполнения нормативные и индивидуальные правовые акты (как внешнего, так и внутреннего характера), принимать меры государственного принуждения и др.
Государственные органы, не являющиеся органами государственной власти, наделяются иными государственными полномочиями,
обусловленными особенностями осуществляемых ими функций. В некоторых случаях данные органы наделяются полномочиями принимать обязательные для исполнения нормативные правовые акты, отдельные полномочия должностных лиц этих органов носят власт-
1 См. об этом: Осавелюк А. М. Понятие и правовой статус вспомогательных государственных органов. М., 2004.
322 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
ный характер, закон признает их представителями государственной власти (например, прокуроров).
Каждый государственный орган имеет свою компетенцию, т. е. совокупность полномочий в установленной сфере деятельности. Компетенция государственного органа закрепляется на основе принципа «разрешено то, что прямо разрешено законом». Таким образом, государственный орган действует строго в пределах своей компетенции, которая определяется государством.
Государственный орган имеет необходимые для осуществления своих полномочий материально-финансовые ресурсы. В его ведении могут находиться различные учреждения и организации.
4.Государственный орган образуется в порядке, установленном государством. Образование государственного органа осуществляется либо путем выборов непосредственно народом (например, выборы Президента РФ), либо путем формирования другими государственными органами (например, формирование Правительства РФ).
5.Государственный орган действует в порядке, который определяется государством, и вся его деятельность юридически регламентируется: свои решения он принимает в рамках установленных процедур, используя предусмотренные соответствующими правовыми актами (законом, уставом, положением, регламентом) формы и методы своей работы. Так, порядок деятельности Правительства РФ определяется Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации». Более детально правила организации деятельности Правительства РФ по реализации его полномочий устанавливаются Регламентом Правительства РФ.
Таким образом, государственный орган — это организационно и структурно обособленная часть государственного аппарата, состоящая из граждан Российской Федерации и наделенная государственно-власт- ными и (или) иными полномочиями осуществлять от имени государства его задачи и функции в законодательно установленных формах и порядке.
Государственные органы, будучи составными частями единого государственного аппарата, вместе с тем отличаются друг от друга и по порядку образования, и по специфике государственной деятельности, которую они осуществляют, и по объему и содержанию своей компетенции, и по порядку своей деятельности и т. д.
Все это обусловливает подразделение государственных органов на виды, в основу которых могут быть положены разные основания.
По территории действия государственные органы подразделяются на федеральные органы, деятельность которых распространяется на всю территорию Российской Федерации (Президент РФ, Правительство РФ и др.) и органы субъектов РФ, чья деятельность ограничивается только территорией конкретного субъекта РФ (например, Московская областная Дума).