Материал: Конституционное право (Учебник)

Совет не рассматривает обращения по личным вопросам, в том числе связанным с имущественными, жилищными и трудовыми спорами, а также с жалобами на решения судов, органов следствия и дознания.

Совет формирует из числа своих членов постоянные и временные комиссии и рабочие группы по направлениям своей деятельности. К участию в работе этих комиссий и рабочих групп могут привлекаться ученые, специалисты, представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений. Состав комиссий и рабочих групп определяется решением Совета.

Заседания Совета проводятся не реже одного раза в два месяца. В случае необходимости могут проводиться внеочередные заседания.

Решения Совета носят рекомендательный характер. Вместе с тем федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и их должностные лица, а также общественные объединения, получившие рекомендации Совета, в установленные сроки рассматривают их и уведомляют Совет о принятых решениях. В необходимых случаях информация о рекомендациях Совета доводится до сведения Президента РФ.

Обеспечение деятельности Совета осуществляют соответствующие подразделения Администрации Президента и Управление делами Президента.

При Президенте РФ функционируют и многие другие совещательные и консультативные органы, содействующие Президенту РФ в осуществлении конституционных полномочий: Совет при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству, Совет при Президенте Российской Федерации по делам инвалидов, Совет при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в Российской Федерации, Совет при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства и др.

§ 6. Основания досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом Российской Федерации

Президент прекращает исполнение полномочий досрочно по трем основаниям, предусмотренным в ст. 92 и 93 Конституции РФ: 1) в случае его отставки; 2) стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия; 3) отрешения от должности.

1. Отставка — это добровольное сложение действующим Президентом своих полномочий по собственному заявлению. В основе от-

384 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

ставки могут лежать различные причины: состояние здоровья, усталость, осознание своей неспособности справляться с грузом проблем, лежащих на плечах Президента, конфликтные ситуации с парламентом, семейные и иные личные обстоятельства.

Конституция РФ не предусматривает процедуры принятия или непринятия отставки Президента и не регулирует процедуру отставки. Председателем Правительства, как быть, если и последний по какимлибо причинам не сможет взять на себя исполнение полномочий Президента. Следует отметить целесообразность правового урегулирования такого рода вопросов.

На практике отставка Президента Б. Н. Ельцина в 1999 г. была оформлена следующим образом.

Президент обратился по телевидению и радио с обращением к гражданам России 31 декабря 1999 г., в котором сообщил о своем уходе в отставку. В тот же день он подписал Указ «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации». В этом Указе он объявил, что в соответствии с ч. 2 ст. 92 Конституции РФ прекращает с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. исполнение полномочий Президента РФ. Одновременно этим же Указом Президентом было определено, что в соответствии с п. 2, 3 ст. 92 Конституции полномочия Президента временно исполняет Председатель Правительства РФ с 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. В этот же день был издан Указ Президента РФ «О временном исполнении полномочий Президента Российской Федерации», подписанный исполняющим обязанности Президента В. Путиным, в котором указывалось, что последний приступил к временному исполнению обязанностей Президента в 12 час. 00 мин. 31 декабря 1999 г. Одновременно ушедший в отставку Президент своим Указом освободил Руководителя Администрации Президента, а исполняющий обязанности Президента своим Указом назначил то же лицо на ту же должность и, кроме того, произвел очередные кадровые изменения и перестановки в Администрации Президента.

Следует также заметить, что Указ об отставке Президента и другие соответствующие указы были опубликованы официально только 5 января 2000 г. (в связи с праздниками «Российская газета» не выходила). Думается, что такого рода акты, как акт об отставке Президента и вступлении в должность временно исполняющего обязанности Президента, не могут вступать в силу без их незамедлительного опубликования. Обнародование их через теле-радиоканалы недостаточно.

Сказанное выше показывает необходимость нормативно-правового урегулирования процедуры отставки Президента в федеральном законе.

2. Вторым основанием досрочного прекращения полномочий Президента РФ является стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия. Законодательно

порядок досрочного прекращения полномочий Президента по этому основанию также не урегулирован. Конституционный Суд РФ в постановлении от 11 июля 2000 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 91 и 92 Конституции отметил, что решение этого вопроса может проходить при наличии урегулированной особой процедуры, что не входит в полномочия Конституционного Суда. Однако Суд определил те конституционные начала, которые должны обусловливать основы порядка (процедуру) его решения. Они заключаются в следующем:

1)для досрочного освобождения главы государства от должности по состоянию здоровья необходимо выработать особый порядок (процедуру) такого решения;

2)положения о порядке установления степени утраты трудоспособности, определенные в Основах законодательства об охране здоровья граждан, не связаны с применением ч. 2 ст. 92 Конституции;

3)для установления стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие Президенту полномочия требуется

особая процедура с целью объективного подхода к определению фактической невозможности для Президента в связи с расстройством функций организма, носящих постоянный, необратимый характер;

4)для досрочного прекращения полномочий Президента в таком случае может не являться обязательной предпосылкой волеизъявление Президента;

5)приведение в действие досрочного прекращения полномочий Президента по состоянию здоровья допустимо лишь при исчерпании всех иных возможностей, связанных с временным неисполнением Президентом своих полномочий или добровольной его отставкой;

6)порядок установления стойкой неспособности Президента осуществлять свои полномочия не может быть облегченным, упрощенным.

При этом должна быть исключена возможность превращения данного порядка в способ необоснованного отстранения Президента, а тем более в неконституционный способ присвоения каким-либо органом или лицом властных полномочий Президента.

Конституционный Суд РФ постановил, что досрочное освобождение Президента от должности при отсутствии его волеизъявления не нарушает установленную ст. 91 Конституции неприкосновенность Президента. Ни Конституция, ни законодательство не регулируют и порядок замещения должности Президента в случаях его временной неспособности по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия. Президент Б. Н. Ельцин издал Указ «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации», в соответствии с которым полномочия Президента в этом случае возлагались на Председателя Правительства. Такой Указ был издан Президентом Б. Н. Ельциным сначала в общей форме, а затем, когда он лег на операцию,

386 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

другим Указом возложил исполнение обязанностей на Председателя Правительства. Как только закончилась операция, Президент объявил

освоем вступлении в должность.

Всоответствии с определенными Конституционным Судом РФ конституционными началами урегулирования особой процедуры установления стойкой неспособности Президента по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия должен быть закрыт данный пробел в российском законодательстве.

3. Третьим основанием досрочного прекращения полномочий Президента РФ является отрешение его от должности.

Отрешение Президента от должности — высшая форма ответственности Президента.

Исходя из статуса главы государства, факта всенародного избрания Президента, порядок его отрешения от должности не может быть упрощенным.

Поэтому вполне правомерно Конституция РФ установила достаточно сложный порядок отрешения Президента от должности (ст. 93). Для этого требуется инициатива не менее одной трети депутатов Государственной Думы, причем при наличии заключения специальной комиссии, образованной Думой. В самой процедуре отрешения задействованы обе палаты Федерального Собрания, Конституционный Суд и Верховный Суд. Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента, которое должно быть подтверждено заключением Верховного Суда. Конституционный Суд дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Совет Федерации отрешает Президента от должности. Решение Государственной Думы

овыдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отреше-

нии от должности должны быть приняты 2/3 голосов от общего числа в каждой из палат. Сняты имевшие место в прежней Конституции такие размытые, допускавшие широкое толкование формулировки оснований для отрешения Президента от должности, как «нарушение Конституции, законов Российской Федерации, а также данной им присяги». По действующей Конституции отрешение возможно только на основании обвинения Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Эти категории имеют строго юридическое содержание, не могут произвольно трактоваться, подлежат квалифицированной правовой оценке.

Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой против него обвинения. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Всоответствии с указанным в ст. 93 Конституции РФ порядком в 1999 г. была начата процедура отрешения Президента от должности,

образована специальная комиссия, которая устанавливала факты, свидетельствующие о наличии в деятельности Президента признаков государственной измены или иного тяжкого преступления. Комиссия дала положительный ответ на некоторые из выдвинутых обвинений. Однако при голосовании вопроса о выдвижении обвинения за это не было подано необходимого числа голосов (300 голосов депутатов Государственной Думы). Таким образом, выдвижение обвинения Государственной Думой не состоялось.

Конституция РФ не оговаривает естественной причины досрочного прекращения полномочий Президента. Вместе с тем в конституциях многих стран в качестве одного из оснований называется и кончина (смерть) Президента. В российском законодательстве подобное основание указывается применительно к досрочным основаниям прекращения полномочий члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Аналогичное основание предусмотрено и применительно к судьям Конституционного Суда.

В Конституции РФ (ч. 3 ст. 92) регулируется вопрос о том, на кого возлагается временное исполнение полномочий Президента во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности. Таким лицом является Председатель Правительства РФ. Это означает, что до вступления в должность нового избранного Президента посты Президента и Председателя Правительства совмещаются в одном лице.

Во всех случаях исполняющий обязанности Президента не имеет права распустить Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции. Такие ограничения правомерны, так как решение этих важнейших для общества вопросов недопустимо в случае нарушения баланса властей при отсутствии всенародно избранного Президента, главы государства.

§7. Гарантии Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий,

ичленам его семьи

Традиционно в некоторых странах устанавливаются определенные гарантии лицу, прекратившему исполнение полномочий Президента (кроме такого основания, как отрешение от должности — импичмента). В Российской Федерации действует Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи». Установленные им правовые, социальные и иные гарантии распространяются, как было указано выше, только на Президента, прекра-