Материал: Конституционное право (Учебник)
448 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
§ 11. Законодательный процесс
Законодательный процесс — это процесс создания закона. В узком смысле он представляет собой совокупность действий, посредством которых парламент осуществляет свою законодательную деятельность. При понимании в широком смысле законодательный процесс не ограничивается рамками парламента и охватывает также подписание закона главой государства и его обнародование.
ВРоссии на федеральном уровне принимаются три вида законов: законы РФ о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Предназначение первого вида законов со всей очевидностью вытекает из его названия. За время действия нынешней Конституции было принято два таких закона, оба от 30 декабря 2008 г.: «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы» (в части ст. 81 и 96 Конституции) и «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» (в части ст. 103 и 114).
Вотличие от федеральных законов, которые принимаются как по предметам ведения РФ, так и по предметам совместного ведения РФ
исубъектов РФ, федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Федерации (ч. 1 и 2 ст. 76). Для принятия федерального конституционного закона необходимо особое указание Конституции (ч. 1 ст. 108). Такие указания содержатся в 13 статьях Конституции. На основании этих положений приняты и действуют 20 федеральных конституционных законов (разумеется, изменения в эти акты вносились также путем принятия федеральных конституционных законов). Положения о принятии федеральных конституционных законов, содержащиеся в ст. 66, 135 и отчасти положения ст. 137 Конституции, пока не реализованы.
Впрочем, указание Конституции о принятии федерального конституционного закона может быть сформулировано не вполне конкретно. Так, основанием для принятия федеральных конституционных законов «О военных судах Российской Федерации» 1999 г. и «О Дисциплинарном судебном присутствии» 2009 г. явилась ч. 3 ст. 128 Конституции, хотя ни в этой норме, ни вообще в Конституции не упоминаются ни военные суды, ни названный судебный орган.
Федеральные конституционные законы обладают большей юридической силой, чем федеральные законы. Согласно ч. 3 ст. 76 Конституции федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.
Особую категорию федеральных законов образуют кодексы, т. е. такие законодательные акты, которые содержат весь или основной
Глава 18. Федеральное Собрание Российской Федерации |
449 |
массив правовых норм, регулирующих определенную отрасль общественных отношений. За время действия Конституции 1993 г. было принято 20 кодексов.
Законодательный процесс подробно регламентирован правовыми нормами. Они содержатся в Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законах, регламентах Государственной Думы и Совета Федерации, актах Президента РФ и Правительства РФ.
Законодательный процесс представляет собой совокупность нескольких стадий:
1)законодательная инициатива;
2)подготовка законопроекта к рассмотрению Государственной Думой (предварительное рассмотрение);
3)рассмотрение законопроекта Государственной Думой и принятие (одобрение)1 закона;
4)прохождение закона в Совете Федерации и его одобрение;
4а) повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Советом Федерации;
5) подписание закона Президентом РФ и его обнародование; 5а) повторное рассмотрение Государственной Думой и Советом
Федерации закона, отклоненного Президентом РФ.
Стадии 4а и 5а в отличие от других являются не основными, а дополнительными; они не обязательны, но возможны.
Стадия законодательной инициативы заключается во внесении в парламент законопроекта, которое порождает обязанность парламента рассмотреть его в соответствии с установленной процедурой. Согласно ч. 2 ст. 104 Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу. Между тем в отдельных зарубежных странах с двухпалатными парламентами (например, США, Франция, Италия, Бразилия) законодательный процесс может начаться в любой из палат.
В ч. 1 ст. 104 Конституции РФ установлено, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным органам субъектов РФ, а также — по вопросам их ведения — Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ (всего на данный момент имеются 705 субъектов права законодательной инициативы).
Как свидетельствует практика, формулировку «по вопросам их ведения» Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд интерпретируют довольно широко, распространяя ее, в частности, на вопросы судо-
1 Разные термины обусловлены тем, что Государственная Дума принимает федеральные законы и одобряет федеральные конституционные законы.
450 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
устройства, финансирования и деятельности судов, судопроизводства по уголовным, гражданским и административным делам, статуса судей1.
Что же касается Конституционного Суда, то он лишь однажды, в начале 1994 г., представил законопроект. Это был проект федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации». Самоограничение Конституционного Суда в части реализации указанного полномочия согласуется с тем пониманием, что если законопроект Конституционного Суда впоследствии, уже в качестве действующего закона, станет предметом его рассмотрения, то это может поставить под сомнение объективность Конституционного Суда.
В отношении внесения некоторых законопроектов установлены исключительные полномочия отдельных субъектов права законодательной инициативы, например, Президент РФ вносит в Государственную Думу проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта.
Согласно ч. 3 ст. 104 Конституции, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета (в литературе все эти законопроекты именуют «финансовоемкими»), могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ.
Правительство не вправе отказаться от дачи заключения на соответствующие законопроекты. Его позиция должна быть обозначена. Впрочем, отрицательная оценка законопроекта со стороны Правительства не является препятствием для его внесения в Государственную Думу.
1 Среди действующих законов можно назвать, например, следующие, проекты которых были внесены указанными высшими судами: Федеральные законы «О судебных приставах» (1997 г.), «Об исполнительном производстве» (1997 г.), «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (2002 г.), проекты которых были внесены совместно обоими судами; Федеральный конституционный закон «О военных судах Российской Федерации» (1999 г.), Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации (2002 г.), Федеральные законы «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (1998 г.), «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» (2008 г.), проекты которых были внесены Верховным Судом РФ; Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» (1995 г.), Федеральный закон «Об арбитражных заседателях арбитражных судов субъектов Российской Федерации» (2001 г.), Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации (2002 г.), проекты которых были внесены Высшим Арбитражным Судом РФ.
Приводимые в настоящем параграфе сведения о практике законодательного процесса получены автором в результате анализа соответствующего массива правовых актов и иных документов с помощью системы «КонсультантПлюс».
Глава 18. Федеральное Собрание Российской Федерации |
451 |
ВРегламенте Государственной Думы указано, какие документы и материалы должны быть представлены при внесении законопроекта.
Вслучае внесения законопроекта коллегиальным субъектом права законодательной инициативы (Советом Федерации, Правительством РФ, законодательным органом субъекта РФ, высшими судами) должно быть представлено решение коллегиального органа о внесении законопроекта с указанием представителя в Государственной Думе по данному законопроекту.
В2009 г. в Регламент Совета Федерации были внесены изменения (ст. 140, 1412 и др.), предусмотревшие возможность разработки консолидированной законодательной инициативы, т. е. законопроекта, вносимого в Государственную Думу Советом Федерации совместно с законодательным органом субъекта РФ (законодательными органами субъектов).
Для внесения в Государственную Думу законопроекта Президента РФ издавать правовой акт (указ или распоряжение) не требуется. Согласно п. 7 Положения о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе1 внесение законопроекта оформляется письмом Президента РФ в Государственную Думу. Для назначения официального представителя Президента при рассмотрении законопроекта палатами Федерального Собрания издается распоряжение главы государства. Если же официальный представитель не назначен, то в палатах инициативу Президента представляют полномочные представители Президента в Государственной Думе и в Совете Федерации.
Подготовленные к внесению в Государственную Думу законопроект и материалы к нему направляются субъектом права законодательной инициативы на имя Председателя Государственной Думы. Поступивший законопроект регистрируется.
Стадия подготовки законопроекта к рассмотрению Государственной Думой (предварительного рассмотрения) регулируется ст. 107—114 Регламента палаты (глава 12). Данная стадия начинается с направления Председателем Думы зарегистрированного законопроекта и материалов к нему в комитет палаты в соответствии с вопросами его ведения (далее — профильный комитет), который определяет соответствие законопроекта требованиям ст. 104 Конституции и ст. 105 Регламента. Если законопроект не соответствует этим требованиям, то по предложению профильного комитета Совет Государственной Думы прини-
1 Утверждено Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. № 549 (в редакции от 7 ноября 2005 г., с изм. от 15 июля 2008 г.) // СЗ РФ. 1996. № 16. Ст. 1842; 2005. № 46. Ст. 4654; 2008. № 29. Ст. 3474 (далее используется сокращение — Положение о порядке взаимодействия).
452 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...
мает решение о возвращении законопроекта субъекту права законодательной инициативы. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу.
Если профильный комитет полагает, что законопроект соответствует требованиям Конституции и Регламента, то по его предложению Совет Государственной Думы назначает один из комитетов Государственной Думы ответственным по законопроекту, а в случае если вопросы, регулируемые законопроектом, относятся к ведению и другого комитета, назначает этот комитет соисполнителем по законопроекту.
Совет Государственной Думы включает законопроект в примерную программу законопроектной работы палаты на текущую либо на очередную сессию, а также направляет законопроект и материалы к нему в комитеты, комиссии и во фракции, Президенту РФ, в Совет Федерации, Правительство РФ, Общественную палату РФ, а также в Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
По предложению профильного комитета Совет Государственной Думы устанавливает срок представления в ответственный комитет отзывов, предложений и замечаний, а также срок подготовки законопроекта к рассмотрению Думой в первом чтении.
Законопроекты по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов Совет Государственной Думы, как правило, не позднее чем за 45 дней до дня их рассмотрения на заседании Государственной Думы направляет в законодательные и высшие исполнительные органы субъектов РФ для подготовки и представления в Думу отзывов. Отзыв органов субъекта РФ считается положительным, если и законодательный, и высший исполнительный органы выскажутся за принятие законопроекта.
Законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, и материалы к нему направляются ответственным комитетом в Совет Государственной Думы для внесения на рассмотрение палаты.
Следующая стадия законодательного процесса — рассмотрение законопроекта Государственной Думой и принятие (одобрение) закона. Рассмотрение законопроектов Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено законодательством или Регламентом палаты.
На практике сразу же в целом, т. е. минуя отдельные чтения, принимаются, например, проекты федеральных законов о ратификации, прекращении или приостановлении действия международных договоров1.
1Единственный случай, когда соответствующий законопроект рассматривался
вотдельных чтениях, имел место в декабре 2010 г. — январе 2011 г. в связи с ратификацией Договора между РФ и США о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений (проект № 382931-5).