Материал: Конституционное право (Учебник)

проведения, принимаются соответствующие постановления Государственной Думы, которые направляются Президенту, Правительству и Совету Федерации. Складывающаяся практика ежегодных отчетов Правительства свидетельствует: они не стали пока общественно и политически значимым событием в жизни страны.

Система парламентского контроля в России включает институт парламентского расследования, который является существенным и действенным элементом системы политико-правовых сдержек и противовесов во взаимоотношениях парламента и исполнительной власти. До принятия в 2005 г. Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» существовала неопределенность в использовании этого института парламентского контроля. Конституция РФ прямо не закрепляет за парламентом право проводить парламентское расследование, но признает право палат создавать комиссии, которые парламент может наделять соответствующими полномочиями1. Проведение парламентом расследования трагических событий, произошедших в сентябре 2004 г. в Беслане, выявило необходимость законодательного закрепления процедуры парламентского расследования2. На это обратил внимание Президент в своем Послании Федеральному Собранию в 2005 г. В результате был принят Федеральный закон от 27 декабря 2005 г. № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», согласно которому парламентскому расследованию подлежат: 1) факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина; 2) обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера; 3) обстоятельства, связанные с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. При этом парламентскому расследованию не подлежат: а) деятельность Президента Российской Федерации; б) деятельность суда по осуществлению правосудия; в) деятельность органов дознания и органов предварительного следствия, осуществляемая ими в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством. Закон, таким образом, не относит деятельность Президента к предметам парламентского расследования. Однако это не означает, что Пре-

1 Например, Государственная Дума 21 февраля 1997 г. образовала комиссию по проверке фактов коррупции должностных лиц органов государственной власти города Санкт-Петербурга и утвердила положение об этой комиссии. Однако создание подобных комиссий являлось внутренним делом палаты парламента.

2 Совет Федерации своим постановлением от 20 сентября 2004 г. № 289-СФ создал парламентскую комиссию по расследованию причин и обстоятельств совершения террористического акта в городе Беслане в Республике Северная Осетия — Алания 1—3 сентября 2004 г., предложив Государственной Думе принять участие в ее работе.

444 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

зидент РФ, его деятельность полностью исключены из сферы парламентского контроля. Конституция РФ предусматривает возможность привлечение Президента к ответственности, закрепляя процедуру его отрешения от должности, в рамках которой против него выдвигаются обвинения. Кроме того, Конституция закрепляет и некоторые другие возможности палат парламента осуществлять контроль за деятельностью Президента РФ.

Парламентское расследование проводится в том случае, если обе палаты высказались за его проведение. При принятии решения о возбуждении парламентского расследования палаты Федерального Собрания на паритетных началах формируют комиссию и избирают ее сопредседателей.

По результатам парламентского расследования готовится итоговый доклад комиссии, в котором должны содержаться выводы комиссии по расследуемым ею фактам и обстоятельствам. При этом если итоговый доклад не утвержден хотя бы одной из палат Федерального Собрания, деятельность комиссии прекращается.

Утвержденный палатами итоговый доклад направляется Президенту РФ, в Правительство РФ, публикуется в установленном порядке, а также размещается в международной компьютерной сети Интернет. После направления итогового доклада Президенту и в Правительство парламентское расследование считается завершенным и комиссия распускается.

Итоговый доклад может направляться также в иные федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ, Генеральному Прокурору РФ, Председателю Следственного комитета РФ и в соответствующие органы местного самоуправления.

Итоговый доклад подлежит обязательному рассмотрению на заседании Правительства, а также субъектами, указанными в законе, в течение одного месяца со дня его получения. О принятом по итоговому докладу решении палаты Федерального Собрания уведомляются незамедлительно (ст. 25).

К парламентским формам контроля относится так называемый «правительственный час», порядок проведения которого устанавливают Регламенты палат Федерального Собрания. На «правительственный час», могут приглашаться не только члены Правительства, но и иные должностные лица. Парламентарии вправе задать вопросы приглашенным на «правительственный час» федеральному министру, иным должностным лицам. Прения в рамках «правительственного часа» не проводятся.

По итогам обсуждения вопросов в рамках «правительственного часа» в Государственной Думе вправе выступить представители фрак-

ций. Государственная Дума может дать соответствующему комитету поручение подготовить проект постановления Государственной Думы.

Совет Федерации в соответствии с Регламентом палаты по итогам «правительственного часа» может принять следующие решения: об обращении к Президенту РФ; об обращении к Правительству РФ; о поручении Счетной палате РФ; о рекомендации Правительству РФ;

орекомендации должностным лицам и возглавляемым ими органам;

оподготовке парламентского запроса Совета Федерации; о принятии информации приглашенного должностного лица к сведению.

Осуществляя контроль за деятельностью Правительства, Совет Федерации, Государственная Дума вправе направить парламентский запрос (члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы депутатский запрос) к Председателю Правительства РФ, членам Правительства РФ. Вместе с тем парламентский запрос может быть обращен и Генеральному Прокурору РФ, Председателю Следственного комитета РФ, Председателю Центрального банка РФ, а также руководителям иных федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления по вопросам, входящим в компетенцию указанных органов и должностных лиц.

Должностное лицо, которому направлен парламентский запрос, должно дать ответ на него в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, установленный соответствующей палатой срок. Ответ на депутатский запрос дается не позднее чем через 30 дней со дня его получения или в иной, согласованный с инициатором запроса срок.

Всоответствии с Конституцией РФ (ст. 101) палаты Федерального Собрания по вопросам своего ведения проводят парламентские слушания, которые также могут использоваться в целях осуществления парламентского контроля. Состав лиц, приглашенных на парламентские слушания, определяется комитетами палаты, которыми организуются эти слушания. Палата может проводить как открытые, так и закрытые парламентские слушания. По их итогам могут быть приняты рекомендации и иные материалы.

За парламентом традиционно признаются достаточно широкие

контрольные полномочия в бюджетно-финансовой сфере. Признает такие полномочия за Федеральным Собранием и Конституция РФ.

Речь идет прежде всего о контроле за исполнением федерального бюджета, который, как констатировал Конституционный Суд РФ, «является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необ-

446 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

ходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и существенным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государстве, основанном на принципах господства права и разделения властей»1.

Контрольные полномочия парламента в бюджетно-финансовой сфере реализуются палатами парламента непосредственно (отчет Правительства об исполнении федерального бюджета, представляемый

вГосударственную Думу), а также их внутренними органами (парламентские слушания по бюджетно-финансовым вопросам, организуемые комитетом палаты), парламентариями и их группами (депутатский запрос и др.).

Кроме того, парламент формирует специальный постоянно действующий государственный орган финансового контроля, подотчетный ему — Счетную палату РФ. В соответствии с Федеральным законом от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» она осуществляет контрольно-ревизионную, экспертноаналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Счетная палата строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ,

вкоторые обязательному включению подлежат поручения Совета Федерации и Государственной Думы, обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов (членов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Счетная палата представляет палатам парламента ежегодный отчет о своей работе, который подлежит обязательному опубликованию.

Контрольные полномочия Государственной Думы в бюджетнофинансовой сфере закрепляет также Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Закон устанавливает подотчетность Банка России Государственной Думе, которая назначает на должность и освобождает от должности Председателя Банка России по представлению Президента РФ и рассматривает годовой отчет Банка России.

Всферу парламентского контроля входят также некоторые вопросы президентской деятельности. Это вытекает из необходимости формирования системы сдержек и противовесов в системе разделения властей, а также из конституционных гарантий особого порядка при-

1 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 апреля 2004 г. № 9-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федеральных законов «О федеральном бюджете на 2002 год», «О федеральном бюджете на 2003 год», «О федеральном бюджете на 2004 год» и приложений к ним в связи с запросом группы членов Совета Федерации и жалобой гражданина А. В. Жмаковского».

влечения Президента РФ к ответственности, его прерогатив как главы государства.

Парламент участвует в осуществлении контроля за изданием Президентом нормативных указов. В соответствии с Конституцией РФ палаты парламента, 1/5 членов (депутатов) палаты вправе обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности нормативных актов Президента РФ, а также подписанных Президентом РФ, но не вступивших в силу международных договоров РФ. Запрос в Конституционный Суд РФ возможен и в случае спора между палатой парламента и Президентом РФ о компетенции.

Совет Федерации утверждает указы Президента о введении военного и чрезвычайного положения. Полномочиям Президента РФ как Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами РФ корреспондирует также право Совета Федерации решать вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации.

Палаты парламента взаимодействуют с Президентом при решении целого ряда кадровых вопросов, формирования тех или иных государственных органов, оценивая вносимые Президентом кандидатуры.

Конституция РФ устанавливает процедуру отрешения Президента РФ от должности Советом Федерации на основании выдвинутого государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления. Данное обвинение должно быть подтверждено заключением Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления, а также заключением Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения (ст. 93).

В качестве одного из направлений парламентского контроля можно рассматривать деятельность по мониторингу законодательства в Российской Федерации. В качестве самостоятельного направления своей работы ее выделил Совет Федерации, который начиная с 2004 г., подготавливал ежегодные доклады о состоянии законодательства в Российской Федерации.

Парламентский контроль, будучи неотъемлемой частью парламентской деятельности, ее сущностной чертой, выступает одной из важнейших гарантий реализации конституционных принципов народовластия, разделения властей, признания прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью и др. Эффективность парламентского контроля во многом зависит от политической активности парламента, парламентариев, политических партий, институтов гражданского общества, избирателей.