Материал: Конституционное право (Учебник)

Входе первого чтения обсуждается концепция законопроекта, дается оценка соответствия его основных положений Конституции РФ, его актуальности и практической значимости.

Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета. Может быть отведено время для ответов на вопросы депутатов. Затем заслушиваются предложения и замечания фракций, депутатов, полномочных представителей Президента РФ и Правительства РФ в Государственной Думе, представителей законодательных органов субъектов РФ, других лиц, приглашенных для участия в обсуждении.

По результатам обсуждения Дума может принять (одобрить) законопроект в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок, либо принять (одобрить) закон, за исключением законопроекта по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, либо отклонить законопроект. Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

После окончания обсуждения законопроекта вопрос о его принятии (одобрении) в первом чтении выносится на «час голосования»1.

Впостановлении о принятии (одобрении) законопроекта в первом чтении устанавливается срок представления поправок к нему. Этот срок, как правило, не может быть менее 15 дней, а для законопроектов по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ менее 30 дней.

Смысл второго чтения заключается в рассмотрении Государственной Думой поправок к законопроекту, принятому (одобренному) в первом чтении.

Согласно ст. 120 Регламента поправки к законопроекту вправе вносить субъекты права законодательной инициативы, указанные в ст. 104 Конституции. Рассмотрев внесенные поправки, ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы проект постановления Государственной Думы по законопроекту, таблицы поправок (рекомендуемых ответственным комитетом к принятию, рекомендуемых им к отклонению и поправок, по которым он не принял решений), текст законопроекта с учетом поправок, рекомендуемых к принятию, заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы по результатам постатейной правовой и лингвистической экспертизы законопроекта, а также другие материалы, установленные Регламентом.

1 На «час голосования» выносятся законы, законопроекты и проекты постановлений Государственной Думы, которые уже были предметом обсуждения палаты. Во время «часа голосования» не допускается внесение в законопроекты поправок и возвращение к обсуждению.

454 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

Решение о принятии поправок к проекту федерального закона принимается большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы, к проекту федерального конституционного закона — не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов. Если при голосовании поправки к законопроекту не набрали необходимого числа голосов, они считаются отклоненными.

По окончании голосования по поправкам вопрос о принятии (одобрении) законопроекта во втором чтении выносится на «час голосования». Если по итогам голосования предложение о принятии (одобрении) законопроекта во втором чтении не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет.

Если после повторного рассмотрения во втором чтении доработанного законопроекта предложение о его принятии (одобрении) не набрало необходимого числа голосов, законопроект считается отклоненным и снимается с дальнейшего рассмотрения.

Подготовка к третьему чтению заключается в устранении возможных внутренних противоречий законопроекта, установлении правильной взаимосвязи статей и редакционной правке, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при втором чтении. Такая работа проводится ответственным комитетом с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Совет Государственной Думы назначает третье чтение законопроекта для его принятия (одобрения) в качестве закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускается внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. В исключительных случаях по требованию фракций, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения1.

Если законопроект не принят (не одобрен) в третьем чтении, он считается отклоненным2.

Всоответствии с ч. 2 ст. 105 и ч. 2 ст. 108 Конституции, решение

опринятии федерального закона принимается большинством голосов

1 Государственной Думой пятого созыва было принято 57 постановлений о возвращении к процедуре второго чтения. Это составляет примерно 4,5% от соответствующего массива законопроектов.

2 Государственная Дума пятого созыва по итогам третьего чтения отклонила 9 законопроектов. В семи случаях это была «продукция» предыдущих созывов, в двух — данного. Например, 8 декабря 2010 г. был отклонен внесенный Правительством РФ проект федерального закона № 94401-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам судоустройства», первое чтение которого состоялось 8 октября 2008 г., а вторые чтения — 23 января и 8 мая 2009 г.

456 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

федерального закона, подлежащего обязательному рассмотрению, должно начаться не позднее 14 дней после его передачи в Совет Федерации, а если Совет Федерации в течение 14 дней не завершил рассмотрение указанного федерального закона, он не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании Совета Федерации до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.

Таким образом, федеральные законы, подпадающие под перечень ст. 106 Конституции, не могут считаться одобренными Советом Федерации по умолчанию; срок их прохождения в Совете Федерации может превысить 14 дней, однако он не является неограниченным.

Как показывает практика, преобладающая часть федеральных законов, рассматриваемых Советом Федерации, подпадает под перечень ст. 106 Конституции (около 2/3), меньшую часть составляют федеральные законы, не подлежащие обязательному рассмотрению.

Срок прохождения в Совете Федерации федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению, крайне редко превышает 14 дней.

Предусматриваемая Конституцией ситуация, когда федеральные законы, не подлежащие обязательному рассмотрению, одобряются в пассивной форме (по умолчанию), в последние годы возникает редко. После того как Совет Федерации перестал состоять из глав законодательных и исполнительных органов субъектов РФ, а в Регламенте (2002 г.) появилось положение о том, что заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц (ст. 41), количество законов, одобренных «по умолчанию», резко сократилось1.

Регламент Совета Федерации содержит гл. 15, посвященную порядку рассмотрения федеральных конституционных законов. Данный порядок подобен ранее изложенному порядку рассмотрения федеральных законов, но вместе с тем обладает некоторыми особенностями.

Эти особенности предопределены положением ч. 2 ст. 108 Конституции: «Федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы».

Федеральный конституционный закон не может быть одобрен Советом Федерации по умолчанию. Рассмотрение федеральных конституционных законов Советом Федерации не ограничено 14-дневным сроком. Регламент предусматривает, что рассмотрение федерального конституционного закона может быть перенесено на следующее засе-

1 Так, в 2000 г. Президент РФ подписал 24 федеральных закона, одобренных Советом Федерации по умолчанию, в 2001 г. — 26, в 2002 г. — уже 5, в 2003—2005 гг. — ни одного, в 2006 г. — 3, в 2007 г. — 1, в 2008—2010 гг. — ни одного. Динамика изменилась в конце 2011 г., когда были подписаны 7 таких законов.

дание Совета Федерации и в этом случае оно должно быть завершено на очередном заседании принятием решения об одобрении или отклонении данного закона.

Впостановлениях Совета Федерации, оформляемых по результатам положительного голосования, содержится не только пункт «Одобрить Федеральный конституционный закон…», но и пункт «Считать принятым Федеральный конституционный закон…».

Согласно ч. 1 ст. 107 Конституции «принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту Российской Федерации…».

Совет Федерации может отклонить федеральный закон с предложением создать согласительную комиссию либо просто отклонить его без такого предложения (ч. 4 ст. 105 Конституции).

Вслучае отклонения Советом Федерации закона, принятого (одобренного) Государственной Думой, законодательный процесс продолжает дополнительная стадия — повторное рассмотрение Государственной Думой закона, отклоненного Советом Федерации.

ВРегламенте Государственной Думы предусмотрено, что ответственный комитет, рассмотрев федеральный закон, отклоненный Советом Федерации, может предложить Государственной Думе одно из следующих решений:

а) снять федеральный закон с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой в связи с отклонением его Советом Федерации;

б) создать по предложению либо с предварительного согласия Совета Федерации согласительную комиссию на паритетных началах для преодоления возникших разногласий;

в) принять федеральный закон в ранее принятой Государственной Думой редакции.

Из указанных трех вариантов действий на практике чаще применяется вариант, заключающийся в создании согласительной комиссии.

Согласительная комиссия состоит из депутаций от Государственной Думы и от Совета Федерации. Допускается приглашение для участия в согласительных процедурах представителей Президента РФ и Правительства РФ.

Согласительная комиссия рассматривает положения федерального закона, по которым возникли разногласия между палатами, стремясь выработать согласованные предложения в виде единого текста соответствующих структурных единиц закона. Решения согласительной комиссии принимаются раздельным голосованием депутаций.

Если федеральный закон в редакции согласительной комиссии не получил поддержку большинства от общего числа депутатов Государственной Думы, то на голосование палаты ставится вопрос о принятии федерального закона в ранее принятой Государственной Думой редакции. Повторно принятый Государственной Думой федеральный закон