До 2015 года российское законодательство не позволяло сделать вывод о том, какие документы относятся к официальным для целей применения Конвенции. Результатом устранения указанной проблемы стало принятие Федерального закона от 28.11.2015 № 330-ФЗ «О проставлении апостиля на российских официальных документах, подлежащих вывозу за пределы территории Российской Федерации», который определяет качестве российских официальных документов в целях применения настоящего Федерального закона документы, выданные в соответствии с законодательством Российской Федерации:
1) федеральными органами исполнительной власти, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти;
2) федеральными судами, конституционными (уставными) судами и мировыми судьями субъектов Российской Федерации;
3) органами прокуратуры Российской Федерации;
4) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
5) организациями, осуществляющими образовательную деятельность;
6) органами местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
7) государственными и муниципальными учреждениями.
Толкование официальности документа, связанное с принципом определения официальности документа в зависимости от связи источника происхождения документов с органами государственного и муниципального управления, свидетельствует о приверженности авторов данного Федерального закона к традиционному подходу в определении рассматриваемого понятия, что в целом, по мнению автора, соответствует положениям Конвенции.
Таким образом Федеральный закон от 28.11.2015 № 330-ФЗ устраняет пробелы, связанные с вопросами определения документов, рассматриваемых в качестве официальных для целей применения Конвенции.
1.2 Нормативное правовое регулирование подтверждения документов об образовании и (или) о квалификации в российском законодательстве
Основным нормативным правовым актом, регулирующим отношения, возникающие в связи с проставлением апостиля на российских официальных документах, подлежащих вывозу за пределы территории Российской Федерации, и устанавливающим правовые и организационные основы и общие правила проставления апостиля в Российской Федерации, является Федеральный закон от 28.11.2015 № 330-ФЗ «О проставлении апостиля на российских официальных документах, подлежащих вывозу за пределы территории Российской Федерации». С момента подписания Российской Федерацией (31 мая 1992 г.) Конвенции, полномочия по проставлению апостиля, как правило, закреплялись непосредственно в положениях о тех или иных Федеральных органах исполнительной власти в соответствии с положениями различных нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации.
Например, в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2008 № 523 «О предоставлении Министерству обороны Российской Федерации полномочий на проставление апостиля на официальных архивных документах о военной службе (работе) в Вооруженных Силах Российской Федерации, Вооруженных Силах Союза ССР и Объединенных Вооруженных Силах Содружества Независимых Государств, выдаваемых в Российской Федерации» Министерству обороны предоставлялись полномочия на проставление апостиля на официальных архивных документах о военной службе (работе) в Вооруженных Силах Российской Федерации, Вооруженных Силах Союза ССР и Объединенных Вооруженных Силах Содружества Независимых Государств, выдаваемых в Российской Федерации.
Решение вопросов, связанных с подтверждением, признанием и эквивалентностью документов государственного образца об уровне образования и (или) квалификации за рубежом, было отнесено постановлением Правительства Российской Федерации от 05.04.1997 № 395 к полномочиям Министерства общего и профессионального образования Российской Федерации. С 24 марта 2000 года
Министерства образования Российской Федерации, а в 2008 году Федеральной службе по надзору в сфере образования.
Впервые закрепление полномочий по подтверждению документов об образовании и (или) о квалификации, об ученых степенях, ученых званиях в Законе Российской Федерации было осуществлено в 2010 году. Так, статьей 27.1 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» закреплялось, что подтверждение документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях путем проставления на них апостиля осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации по подтверждению документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях. В указанной статье также было определено, что порядок подтверждения документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях устанавливается Правительством Российской Федерации. С целью реализации указанной нормы 11 марта 2011 г. было утверждено постановление Правительства Российской Федерации № 165 «О подтверждении документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях».
В дальнейшем, в связи с развитием нормативного регулирования в сфере образования и принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», нормы, регулирующие подтверждение документов об ученых степенях и ученых званиях, были вынесены за пределы регулирования указанного Федерального закона и нашли свое отражение в Федеральном законе от 23.08.1996 № 127-ФЗ (ред. от 23.05.2016) «О науке и государственной научнотехнической политике».
В связи с указанными изменениями были разработаны и утверждены два постановления Правительства Российской Федерации, утверждающие Правила подтверждения документов об образовании и (или) о квалификации и Правила подтверждения документов об ученых степенях, ученых званиях.
Отличительной особенностью, с точки зрения нормативного регулирования проставления апостиля на документах об образовании и (или) о квалификации, об ученых степенях, ученых званиях является то, что предоставление указанных государственных услуг осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в качестве переданных полномочий Российской Федерации.
В связи с этим в развитие указанных постановлений федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования были разработаны и утверждены административные регламенты предоставления органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, а также полномочия по подтверждению документов об ученых степенях, ученых званиях, государственных услуг по подтверждению документов об образовании и (или) о квалификации, документов об ученых степенях, ученых званиях.
Необходимо отметить, что в настоящее время порядок проставления апостиля компетентными органами устанавливается нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в том числе административными регламентами предоставления государственных услуг в сфере проставления апостиля, осуществляющих проставление апостиля в установленной сфере, а перечень компетентных органов устанавливается Правительством Российской Федерации. В качестве компетентных органов в указанном постановлении выделяются органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие переданные полномочия Российской Федерации по подтверждению документов об образовании и (или) о квалификации и документов об ученых степенях, ученых званиях, к компетенции которых отнесено проставление апостиля на документах об образовании и (или) о квалификации и на документах об ученых степенях, ученых званиях.
Рассматривая вопросы нормативного регулирования стоит обратить внимание на тот факт, что вопросы определения компетенции в части утверждения порядка проставления апостиля на документах об образовании и (или) о квалификации, об ученых степенях, ученых званиях все еще отражены в Федеральном законе № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации», а также в Федеральном законе № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике». В соответствии с положениями указанных Федеральных законов, порядок подтверждения документов об образовании и (или) о квалификации, ученых степенях, ученых званиях устанавливается Правительством Российской Федерации. Однако, с принятием Федерального закона № 330-ФЗ, наличие указанных норм становится избыточным, и более того, обуславливает появлении коллизии в отношении определения компетенции органов государственной власти в части нормативного регулирования порядка проставления апостиля на документах об образовании и (или) о квалификации, в связи с чем может быть рассмотрено как регулирование отношений, не относящихся к сфере указанных Федеральных законов.
Таким образом, необходимо отметить актуальность вопроса развития нормативного регулирования в части приведения действующих нормативных актов, в том числе Федеральных законов «Об образовании в Российской Федерации» и «О науке и государственной научно-технической политике», в соответствие с Федеральным законом «О проставлении апостиля на российских официальных документах, подлежащих вывозу за пределы территории Российской Федерации».
1.3 Документы об образовании и (или) о квалификации
В настоящее время в соответствии со статьей 60 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» организациями, осуществляющими образовательную деятельность, выдаются:
1. документы об образовании и (или) о квалификации, к которым относятся документы об образовании, документы об образовании и о квалификации, документы о квалификации;
2. документы об обучении, к которым относятся свидетельство об обучении, свидетельство об освоении дополнительных предпрофессиональных программ в области искусств, иные документы, выдаваемые в соответствии с настоящей статьей организациями, осуществляющими образовательную деятельность.
При рассмотрении вопроса о возможности проставления апостиля на документах об образовании и (или) о квалификации необходимо отметить, что нормативными правовыми актами установлены ограничения в проставлении апостиля на некоторые виды документов об образовании и (или) о квалификации.
Положениями Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» и Федеральным законом от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» установлено, что организация, осуществляющая образовательную деятельность (на основании лицензии), вправе выдавать лицам, успешно прошедшим итоговую аттестацию, документы об образовании и (или) о квалификации, образцы которых самостоятельно устанавливаются этими организациями, а лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию (по завершении освоения имеющих государственную аккредитацию основных образовательных программ), выдаются документы об образовании и документы об образовании и о квалификации, образцы которых устанавливаются федеральными органами исполнительной власти в соответствии с установленной компетенцией (до 01.09.2013 г. - документы государственного образца).
Лицам, успешно освоившим соответствующую дополнительную профессиональную программу и прошедшим итоговую аттестацию, выдаются документы о квалификации. Документы о квалификации (удостоверение о повышении квалификации, диплом о профессиональной переподготовке) могут иметь разную форму, размер и цветовое оформление, которые самостоятельно определяются образовательной организацией.
При принятии решения о подтверждении или об отказе в подтверждении документа об образовании и (или) о квалификации компетентные органы руководствуются Административным регламентом. В соответствии с пунктом 18 указанного Административного регламента компетентный орган отказывает в проставлении апостиля, в том числе, в случае, если документ об образовании и (или) о квалификации не является выданным в Российской Федерации или РСФСР документом об образовании и (или) о квалификации, образец которого утвержден на момент его выдачи федеральным органом исполнительной власти в установленном порядке, либо документом государственного образца об уровне образования и (или) квалификации, либо документом об образовании и (или) о квалификации, образец которого в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 273-ФЗ, установлен на день его выдачи российской организацией самостоятельно. апостиль законодательство квалификация
При детальном анализе указанной формулировки, с учетом рассмотренных ранее положений Закона Российской Федерации «Об образовании» и Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», следует, что апостиль может быть проставлен на документах об образовании и (или) о квалификации (форма которых утверждена организацией самостоятельно), которые выданы лицам, завершившим обучение по не имеющим государственной аккредитации основным образовательным программам и прошедшим итоговую аттестацию после вступлению в силу Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Однако на аналогичные документы, выданные до вступления в силу указанного федерального закона, апостиль не может быть проставлен, что свидетельствует об ущемлении прав отдельной категории лиц, завершивших обучение.
Таким образом можно сделать вывод о том, что положения нормативных правовых актов, регулирующих порядок проставления апостиля на документах об образовании и (или) о квалификации, требуют дополнительной проработки в части уточнения формулировок оснований для отказа в проставлении апостиля, с целью обеспечения равных прав для лиц, имеющих документы об образовании, документы об образовании и о квалификации, определяющие правовой статус их обладателей.
Глава 2. Проблемы правового регулирования подтверждения документов об образовании и (или) о квалификации
2.1 Практика реализации полномочий Российской Федерации по подтверждению документов об образовании, об ученых степенях, ученых званиях