Рассматривая этот вопрос, необходимо отметить, что отношения, связанные с взаимодействием при предоставлении государственных и муниципальных услуг между органами, предоставляющими государственные услуги, и организациями, подведомственными государственным органам и участвующими в предоставлении государственных услуг, достаточно подробно описаны в статье 7 Федерального закона № 210-ФЗ. Положения, изложенные в указанной статье, определяют требования к межведомственному взаимодействию, в том числе устанавливая порядок и сроки предоставления запрашиваемой информации, а также ответственность за непредставление или несвоевременное предоставление информации. Интересным в указанном взаимодействии является тот факт, что непредставление (несвоевременное представление) органом или организацией по межведомственному запросу документов и информации, указанных в пункте 2 части 1 статьи 7 указанного Федерального закона, в орган, указанный в абзаце первом части 1 статьи 7 указанного Федерального закона, не может являться основанием для отказа в предоставлении заявителю государственной или муниципальной услуги.
Применение мер ответственности сопряжено с определенными административными процедурами, которые занимают время, причем сам факт привлечения к ответственности не всегда способствует получению необходимой информации. В этой ситуации необходимо отметить, что правовые акты, регулирующие предоставление государственных услуг (в том числе административные регламенты) не определяют действия должностных лиц компетентного органа, ответственных за предоставлении государственной услуги при непредставлении информации в рамках межведомственного взаимодействия в части приостановления или отказа в предоставлении государственной услуги, в то время как специалисты уполномоченного органа, участвующие в предоставлении государственной услуги, несут персональную ответственность за полноту и качество предоставления государственной услуги в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.
Наиболее сложными являются отношения, и возникающие при взаимодействии компетентного органа, организациями не подведомственными государственным органам и не являющиеся предметом регулирования Федерального закона № 210-ФЗ, так как не могут быть отнесены к межведомственному взаимодействию.
Вместе с тем, законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность за непредставление или несвоевременное представление в государственный орган сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности. Таким образом, учитывая, что до недавнего времени предоставление необходимых сведений было установлено только положениями постановления Правительства Российской Федерации, указанная мера ответственности не могла быть применена в отношении организаций, не участвующих в межведомственном взаимодействии. Данная коллизия была урегулирована соответствующими положениями Федерального закона № 330-ФЗ.
Рассматривая вопрос о предоставлении информации необходимо уделить внимание самой возможности предоставить ту или иную информацию, необходимую для принятия решения о подтверждении документов об образовании и (или) о квалификации. Как уже отмечалось, основной целью проставления апостиля в смысле Конвенции является удостоверения подлинности подписи, качества, в котором выступало лицо, подписавшее документ, и, в надлежащем случае, подлинности печати или штампа, которыми скреплен этот документ. Учитывая цели Конвенции и положения правовых актов, регулирующих проставление апостиля на официальных документах, запросы направляются с целью получения образца подписи и в надлежащем случае оттиска печати и информации о полномочиях должностного лица, подписавшего документ. В этой связи необходимо отметить, что в настоящее время в законодательстве отсутствует требования, устанавливающие необходимость обеспечения оформления и хранения образцов подписей и (или) оттисков печатей, а также определяющие способы их удостоверения в целях предоставления в компетентные органы.
В настоящее время требования к оформлению карточки образов подписей установлены при взаимодействии с органами казначейства при осуществлении бюджетного процесса. Так в соответствии с установленным порядком для открытия соответствующего лицевого счета клиенту в орган Федерального казначейства представляется Заявление на открытие лицевого счета и Карточка образцов подписей. Проверенные документы хранятся в деле клиента. Дело клиента хранится у уполномоченного руководителем органа Федерального казначейства работника по месту обслуживания клиента. Документы, включенные в дело клиента, хранятся в соответствии с правилами делопроизводства. Однако в связи с отсутствием информации о порядке и сроках хранения личных дел и неопределённым статусом органов Федерального Казначейства при предоставлении государственных услуг, взаимодействие с целью получения образцов подписей фактически не осуществляется. Кроме того, органы Федерального Казначейства могу не располагать образцами подписей должностных лиц, организаций, не участвующих в бюджетном процессе.
Стоит отметить, что перечень документов, формирующихся в результате деятельности организации определяется самой организацией, с учетом требований, установленных законодательством в различных сферах. Ситуация осложняется и тем, что Федеральный закон № 330 ФЗ регулирует относительно узкую сферу и о его существовании знает далеко не каждая организация, осуществляющая образовательную деятельность. Кроме того, до недавнего времени в нормативных актах, утверждающих формы документов об образовании и (или) о квалификации отсутствовало требование указания расшифровки подписи лица, подписавшего документ, что существенно осложняет работу по установлению такого лица, особенно учитывая, что указанные полномочия могли быть переданы лицу, не являющемуся руководителем организации.
В месте с тем законодательством в сфере архивного хранения определены сроки хранения документов, образующихся в результате деятельности организации. Например, утверждены сроки хранения таких документов, как акты об уничтожении печати или книги, журналы оттисков и слепков печатей, штампов, факсимиле. Однако данные документы лишь определяют срок хранения указанных документов, но не определяют обязанность организации создавать их.
Таким образом можно сделать вывод о том, что до настоящего времени отсутствуют законодательно закрепленная обязанность организаций, в том числе осуществляющих образовательную деятельность обеспечивать формирование и хранение документов, содержащих подписи должностных лиц, уполномоченных на подписание документов, составленных от имени юридического лица, а также не установлен единый подход к требованиям удостоверения таких образцов подписей.
Необходимо отметить, что значительная сложность при получении образцов подписей и, в надлежащем случае, образцов печатей возникает в связи с отсутствием ограничения в части даты составления официального документа. В целях проставления апостиля рассматриваются документы, выданные в РСФСР, то есть формально с 1917 года. Принимая к рассмотрению такие документы вероятность отсутствия в организации образцов подписей лиц, подписавших такие документы увеличивается многократно. Кроме того, также велика вероятность того, что правопреемника организации вообще не осталось, особенно такая ситуация характерна для региональных сельских школ. В этом случае приходится взаимодействовать с региональными органами архивного хранения или администрациями регионов. Частое взаимодействие с организациями, находящихся в различных регионах также обусловлено отсутствием разделения полномочий между компетентными органами по территориальному признаку, наличие которого установлено, например, при рассмотрения вопроса о проставлении апослия Министерством Юстиции.
При рассмотрении вопроса о нормативном правовом регулировании вопросов проставления апостиля также можно выделить неурегулированные в достаточной степени вопросы подтверждения документов об ученых степенях, ученых званиях. В соответствии с перечнем компетентных органов, уполномоченных на проставление апостиля в Российской Федерации к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих переданные полномочия Российской Федерации по подтверждению документов об образовании и (или) о квалификации и документов об ученых степенях, ученых званиях, относится проставление апостиля на документах об образовании и (или) о квалификации и на документах об ученых степенях, ученых званиях.
В соответствии со ст. 5 Федерального закона от 28.11.2015 330-ФЗ в качестве российских официальных документов рассматриваются:
1. документы, выданные:
а) федеральными органами исполнительной власти, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти;
б) федеральными судами, конституционными (уставными) судами и мировыми судьями субъектов Российской Федерации;
в) органами прокуратуры Российской Федерации;
г) органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; д) организациями, осуществляющими образовательную деятельность;
е) органами местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;
ж) государственными и муниципальными учреждениями.
з) многофункциональными центрами предоставления государственных и муниципальных услуг.
2. оформленные нотариусами Российской Федерации при совершении нотариальных действий или иными лицами, имеющими право совершать нотариальные действия.
В соответствии с пунктом 3 Положения о присуждении ученых степеней, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24.09.2013 № 842, ученая степень кандидата наук присуждается диссертационным советом.
Прикрепление для подготовки диссертации по научной специальности, предусмотренной номенклатурой научных специальностей, утверждаемой Министерством образования и науки Российской Федерации (далее соответственно научная специальность, номенклатура), допускается к организации, в которой создан совет по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата наук, на соискание ученой степени доктора наук (далее диссертационный совет), которому Министерством образования и науки Российской Федерации предоставлено право проведения защиты диссертаций по соответствующей научной специальности).
В соответствии с п. 13. Правил подтверждения документов об ученых степенях, ученых званиях срок проставления апостиля может быть продлен органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации до 30 рабочих дней в случае необходимости получения информации в соответствии с пунктом 11 настоящих Правил. Срок проставления апостиля на документах об ученых степенях, выданных организациями, осуществляющими образовательную деятельность, может быть продлен до 45 рабочих дней со дня регистрации органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации заявления.
Учитывая изложенное, с учетом положений ст. 6 Федерального закона от 28.11.2015 330-ФЗ, пунктов 23 и 24 Порядка оформления и выдачи дипломов доктора наук и кандидата наук (Приказ Минобрнауки России от 04.03.2014 № 157) следует, что диссертационные советы, присуждающие ученые степени, могут быть созданы как в организациях, осуществляющих образовательную деятельность, так и в организациях, не осуществляющих образовательную деятельность. Руководствуясь Порядком оформления и выдачи дипломов доктора наук и кандидата наук, указанные организации вправе выдавать документы об ученых степенях, ученых званиях.
Таким образом, принимая во внимание положения ст. 5 Федерального закона от 28.11.2015 330-ФЗ документы об ученой степени, выданные организациями, не осуществляющими образовательную деятельность, в случае если они не являются государственными и муниципальными учреждениями, не рассматриваются в качестве российских официальных документов, которые могут быть подтверждены «Апостилем», что может привести к нарушению прав лиц, которым выданы такие документы.
2.2 Информационное взаимодействие при подтверждении документов об образовании и (или) о квалификации
Современные технологии являются неотъемлемой частью современного общества, и их применение представляет собой реальную действительность. В связи с этим, Специальная комиссия отметила, что дух и буква Конвенций не представляют препятствий для использования современных технологий, и что применение и действие Конвенций могут быть далее усовершенствованы с помощью таких технологий.
В международном сообществе также говорится о полезности программы электронных апостилей (далее эл-ППА) как инструмента дальнейшего повышения безопасности и эффективности применения Конвенции об апостиле, и с удовлетворением отмечается продолжение внедрения эл-ППА и расширяющееся использование электронных апостилей и электронных реестров.
Не смотря на то, что в Российской Федерации на лицо сдержанное отношение к применению эл-ППА, необходимо отметить законодательное закрепление в целях информационно-технологического обеспечения подтверждения документов государственного образца об образовании, об ученых степенях и ученых званиях формирования и ведения на электронных носителях единой базы данных об апостилях, проставленных на таких документах, что обеспечило общедоступную возможность проверки факта проставления конкретного апостиля, как первой ступени к возможности реализации элППА. Возможность проверки факта проставления конкретного апостиля на документах об образовании и (или) о квалификации реализована путем ведения федеральной информационной системы
«Федеральный реестр апостилей, проставленных на документах об образовании и (или) о квалификации», порядок ведения которой определен Правительством Российской Федерации.
Также повышению качества предоставления государственных услуг по подтверждению документов об образовании и (или) о квалификации способствует развитие и активное наполнение федеральной информационной системы «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении» (далее ФИС ФРДО). Внесению в указанную информационную систему подлежат сведения о выданных в установленном порядке документах государственного образца об образовании, выданных с 10 июля 1992 г. по 31 августа 2013 г. включительно, документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении, выданных после 31 августа 2013 г., и дубликатах указанных документов, в том числе о документах об образовании, по которым подтвержден факт утраты либо факт обмена и уничтожения (далее соответственно документы об образовании, сведения), и сведений о сертификатах о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства Российской Федерации.