ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
.1 Понятие, признаки и значение законодательного процесса
.2 История становления и развития законодательного процесса в России, Германии и Швейцарии
ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ГЕРМАНИИ И ШВЕЙЦАРИИ
.1 Нормативная база
.2 Структура парламента
.3 Стадии законодательного процесса
ГЛАВА 3. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГЕРМАНИИ, ШВЕЙЦАРИИ И РОССИИ
.1 Принятие и одобрение
.2 Устранение разногласий между палатами парламента
.3 Вступление в силу
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
ПРИЛОЖЕНИЕ
Актуальность данного исследования заключается в том, что, законодательная деятельность - сложный, многофакторный процесс, сочетающий политическое и законотворческое начала. На первый взгляд, ей уделяется достаточное внимание законодательных органов федерального и регионального уровней: политиков и юристов, специалистов различных областей знания и науки. Законодательная деятельность сегодня, как и 100 лет назад, когда зародился российский парламентаризм, остается в числе наиболее актуальных и важнейших. Тем не менее российская, международная политическая и законодательная практика свидетельствует о существующих здесь проблемах, обусловленных, с одной стороны, неустойчивым и теоретически недоработанным соотношением роли и места политики и права в этом самом процессе, с другой - его качеством, которое во многом зависит от доминантности в данный исторический момент отношений между политикой и правом.
Термин «законодательная деятельность» уже вошел в политический и юридический лексикон, но его содержание и понимание пока не вполне ясны. В нашем изложении наиболее полное и точное его толкование может быть связано с представлениями о том, что этот термин охватывает по содержанию совокупность основных направлений деятельности в соответствии со строгой регламентацией не только парламента, но и президента, правительства, политических партий, депутатов, их фракций и групп, комитетов и комиссий, групп давления и т.д. Другими словами, законодательная деятельность существенно расширяет круг возможных участников, субъектов инициации и представления проблемы в виде проекта, а потом и закона. Разумеется, сюда включены традиционные для парламента виды деятельности - законодательная, представительная, контрольная, избирательная, а также самоорганизация и самосовершенствование.
Следует подчеркнуть, что законодательная деятельность на всех стадиях имеет техническую (преимущественно юридическую) и политическую составляющие. Конечно, эти ее виды должны находиться в органичной взаимосвязи, обеспечивая и дополняя друг друга, обладая определенной структурной пропорциональностью и «взвешенностью» в общей системе разделения властей. От этого во многом зависят возможности нормальной деятельности всех субъектов законодательного процесса. Употребление здесь слова «нормальной» должно пониматься в смысле «качественной», ибо в этом суть проблемы законодательной деятельности. Разумеется, никто не стремится к некачественному законотворчеству. Однако вопрос о качестве законов почти всегда сводится к положительной или негативной оценке деятельности парламента и депутатов, которые считаются ответственными за национальное и региональное законодательство.
Парламенты действительно, в фундаментальном и формальном смысле, ответственны за принятые законы. В то же время и подотчетны обществу, особенно в период выборных кампаний. Вместе с тем опрометчиво предполагать, что они, как институты законодательной власти, «пишут» законы. Парламенты функционально рассматривают и принимают законопроекты, вводят законодательство в действие. Особенная их роль состоит в определении того, кто формирует правительство, которое вносит законопроекты.
Более того, роль парламентов все более возрастает и в такой функции, как охрана и защита избирателей от чрезмерного вмешательства правительства, государственного чиновничества и неэффективного правления.
В связи с актуальностью данной проблемы можно сформулировать цель исследования: изучить основы законодательного процесса в европейских государствах (Германия, Швейцария, Россия).
Объект исследования: законодательные процессы в европейских государствах (Германия, Швейцария, Россия).
Предмет исследования: конституционно-правовое регулирование законодательного процесса в европейских государствах (Германия, Швейцария, Россия).
Задачи исследования:
- выделить понятие, признаки и значение законодательного процесса;
- проанализировать историю становления и развития законодательного процесса в России, Германии и Швейцарии;
- охарактеризовать законодательный процесс в Германии и Швейцарии; определить нормативную базу, структуру парламента и стадии законодательного процесса;
- провести сравнительный анализ законодательного процесса в Германии, Швейцарии и России;
- выделить принятие и одобрение, устранение разногласий между палатами парламента и вступление в силу.
Методы исследования: решение указанных задач предопределяет широкое использование таких научных методов, как диалектический и юридико-логический, необходимых при изложении и анализе правовых норм. Теоретическую основу исследования составили научные труды таких авторов, как С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, И.П. Ильинского, Ю.И. Лейбо, В.В. Маклакова, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и др.
Нормативную основу исследования составили действующие в настоящее время федеральная конституция и законодательные акты Германии. Структура работы Поставленная в работе цель позволила сформировать следующую структуру работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Во введении сформулирована основная цель и поставлены задачи работы, доказана актуальность выбранной темы, проведен краткий анализ изученности проблемы.
В первой главе «ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА» определены понятие, признаки и значение законодательного процесса и история становления и развития законодательного процесса.
Во второй главе «ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ГЕРМАНИИ И ШВЕЙЦАРИИ» проведен анализ нормативного регулирования и содержания законодательного процесса.
В третьей главе «СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГЕРМАНИИ, ШВЕЙЦАРИИ И РОССИИ» выделены этапы принятия и вступления в силу законов.
В заключении подведены основные итоги исследования.
В настоящее время все, что связано с понятиями «закон», «законодательство», «законодательный процесс», «законодательная деятельность», «законотворчество» и т.п., считается прерогативой юридической науки и лишь в незначительной степени находится в поле зрения науки политической. Однако даже в таких традиционных отраслях юридической науки, как общая теория права и теория конституционного (государственного) права, большинство понятий этого ряда не имеют однозначных определений. Поэтому следует принять за базовые те из существующих, которые в наибольшей степени соответствуют целям и задачам данной работы.
Понятие «законодательство» в юридической науке, как правило, рассматривается в двух аспектах. В широком смысле как совокупность законов и принятых в соответствии с ними подзаконных и других нормативных правовых актов, в том числе указов главы государства, постановлений и распоряжений правительства, а в узком - совокупность законов по указанному определению. Далее понятие «законодательство» будет использоваться в узком смысле, как система взаимосвязанных нормативных правовых актов высшей юридической силы, включающих Конституцию, конституционные законы и законы.
Законотворческий процесс - это создание и принятие закона или прочего нормативного акта при соблюдении определенной последовательности. При рассмотрении названной деятельности следует указать, что осуществляют ее компетентные органы: глава государства или парламент. Отдельные случаи предусматривают осуществление законотворческого процесса при участии правительства. В редких случаях проводится референдум. Законотворческий процесс требует для осуществления определенных знаний.
В мировой юридической практике они имеют название законодательной техники. Представляет она (техника) собой определенную структуру, включающую требования, которые необходимо соблюдать при формировании законов, нормативных и подзаконных актов, а также при их систематизации. Законотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке проекта закона. Вместе с этим определяется не только тема, но и направленность будущего акта. На этом этапе большое значение имеет основная идея и метод ее преподнесения, соответствие законопроекта в целом потребностям общественности в настоящее время. Как правило, вместе с предлагаемым к разработке актом составляется предварительно и концепция, в содержание которой включен общий смысл и план, характеристика и основные направления и идеи.
Следующие стадии законотворческого процесса включают такие действия, как: - внесение законопроекта в компетентный орган (проявление законодательной инициативы); - рассмотрение; - принятие; - санкционирование, промульгацию и опубликование. Внесение предлагаемого акта возможно субъектом, наделенным законодательной инициативой. Компетентный орган обязан согласиться на предложение о принятии того или иного закона. Однако это не означает обязанность издать закон. Кроме того, компетентный принимающий орган может принять проект в совершенно ином виде, нежели было предложено. При этом следует отметить определенное различие между законопроектом и законопредложением. Так, второе понятие характеризует лишь идею, концепцию предполагаемого нормативного акта. В то время как законопроект являет собой весь текст закона, со всеми прилагающимися атрибутами (параграфами, преамбулой, статьями и прочими элементами). Рассмотрение нормативного акта подразумевает его обсуждение, работу над ним и в комиссиях (комитетах) и на пленарных заседаниях. Специалисты определяют этот этап, как наиболее объемный из всех, входящих в законотворческий процесс. Обсуждение в ходе пленарных заседаний часто называют чтением. Обычно принятие закона осуществляется в трех чтениях. Этап принятия закона в однопалатных парламентах завершает единственное или последнее чтение и являет собой голосование, которое разделяется на поименное или обычное. Крайне редко применяется тайное голосование. Этап санкционирования закона осуществляет глава государства, подписывая его официальный текст. Сегодня указанное понятие применяется достаточно редко. Чаще всего конституции содержат такие определения, как «промульгация» или «подписание». Промульгацией называют официальное провозглашение принятого парламентом закона. Это определение также значит, что закон был санкционирован в установленный Конституцией срок главой государства и опубликован в официальном вестнике. Опубликованием называют напечатание текста в соответствующем установленном издании (официальном). В нем осуществляется воспроизведение полного аутентичного текста принятого нормативного акта. Вместе с этим устанавливаются сроки вступления (введения в действие) закона в силу.
В каждой стране законодательная процедура имеет свои особенности. Но везде она закрепляется в конституциях, текущих законах, а также в специальных положениях и регламентах, устанавливающих порядок правотворческой деятельности государственных органов.
Законодательный процесс или, как его еще называют, законодательная процедура - разновидность юридической процедуры: закрепленный в Конституции, законодательстве и (или) в регламенте законодательного органа порядок внесения, обсуждения и голосования законодательной инициативы.
Законодательная процедура в государстве складывается исторически под воздействием ряда факторов, прежде всего позитивного и негативного опыта законотворческой деятельности в предшествующий период (применительно к Федеральному Собранию это опыт деятельности Съезда и Верховного Совета Российской Федерации). Некоторые элементы такого опыта обязательно сохраняются, воспроизводятся в законодательстве и регламенте законодательного органа на новом этапе его развития, другие элементы, наоборот, активно отрицаются или игнорируются.
Правотворчество всегда находится под сильным влиянием политической ситуации, политических интересов представленных в палатах парламента фракций, которые, используя регламентные механизмы, пытаются обеспечить себе преимущества, а иногда и прямой контроль над законодательным процессом, тем более это характерно для столь динамичного последнего двадцатилетия развития российской государственности.
Наконец, на законодательный процесс влияет развитие юридической техники, современных информационных технологий и процедур, которые во многом предопределяют технологии государственного управления, в том числе и технологии работы с законодательной информацией.
Новая Конституция Российской Федерации сохранила двухпалатную структуру законодательного органа - Федерального Собрания Российской Федерации, но компетенция палат, их взаимодействие в законодательном процессе стали совершенно иными. В Верховном Совете РСФСР палаты (Совет Республики и Совет Национальностей) были равноправны, каждая из них могла рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета Российской Федерации, однако при этом в Совете Республики рассматривались прежде всего вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, имеющие общее для всей республики значение, а также рассматривались акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан Российской Федерации.
У палат Федерального Собрания появилась собственная компетенция, закрепленная в статьях 102 и 103 Конституции Российской Федерации. Статья 104 Конституции Российской Федерации установила, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Принятые (одобренные) Государственной Думой законы передаются на рассмотрение Совета Федерации.
Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что Конституция Российской Федерации отказалась от схемы параллельного включения палат в законодательный процесс и перешла к схеме их последовательного включения.
Последовательное включение палат в законодательный процесс соответствует природе профессионального постоянно действующего парламента, где каждая из палат имеет собственную правотворческую компетенцию. Государственная Дума занимается активным законотворчеством, направление ее политической деятельности определяют фракции, которые представляют в парламенте политические партии; Совет Федерации, напротив, играет роль консервативного противовеса, рассматривает законопроекты с более широких позиций, обеспечивает баланс интересов федерального центра и субъектов Российской Федерации.
Законодатель отказался от утверждения регламентов палат федеральным законом: и в Совете Федерации, и в Государственной Думе регламенты были утверждены постановлениями палат. Такое решение соответствует части 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации, согласно которой «каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности». Однако простое и очевидное на первый взгляд решение не исключает возникновения ряда правовых проблем.
В соответствии с предметом регулирования регламент палаты может распространяться только на членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и регулировать исключительно внутренние отношения соответствующей палаты. Но в реальном законотворчестве участвует значительно более широкий круг субъектов - Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, субъекты Российской Федерации, органы государственной власти и управления, их должностные лица, общественные объединения, граждане. Регламенты палат устанавливают для них процедурные обязанности и ограничения, хотя они - внешние по отношению к палатам субъекты.
Так, например, статья 104 действующего Регламента Государственной Думы устанавливает формы осуществления права законодательной инициативы, статья 105 определяет перечень документов, которые должны быть внесены одновременно с законопроектом, статья 118 - порядок выступлений участников процедуры рассмотрения законопроектов в первом чтении и так далее. Таким образом, получается, что регламенты палат регулируют отношения, которые хотя и связаны с законотворческой деятельностью, но далеко выходят за эти рамки.
В Регламенте Государственной Думы, принятом 22 января 1998 года, регулируются формы осуществления права законодательной инициативы. Статья 104 Регламента Государственной Думы устанавливает: «Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее - законопроект) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; в) поправок к законопроектам».