Среди группы федеральных источников основополагающее значение имеет Конституция Российской Федерации. Конституция не может и не должна производить детальное регулирование всех общественных отношений, в том числе и отношений, складывающихся при осуществлении законодательного процесса в субъектах федерации; она содержит принципы деятельности и некоторые инструменты для разрешения возможных конфликтов. Поэтому нормы, относящиеся к изучаемому явлению, возможно поделить на несколько групп: нормы-принципы, в том числе общеправовые, нормы-инструменты.
К первой группе относятся нормы 1 главы. Основы конституционного строя - это концентрированно выраженные основные начала, составляющие идейную и нормативно-правовую базу для всей системы конституционного строя. Вторая глава Конституции является также глобальным принципом для регионального законодательства. Более концентрированное регулирующее воздействие осуществляют нормы второй группы, к которой можно отнести главу 3 Основного закона РФ, в частности статью 66, предполагающую наличие высших нормативных актов субъектов, закладывающую механизмы отношений между областями и автономными округами. Блок статей 71-72-73, разграничивающих предметы ведения РФ и субъектов, тем самым определяющих круг вопросов, по которым законодательствует субъект Российской Федерации. Статья 76 очерчивает круг видов нормативно-правовых актов, принимаемых в рамках законодательного процесса, закладывает при этом механизм соответствия законов различных уровней . Резюмируя положения Конституции, необходимо отметить некую относительность и фрагментарность регулирования законодательного процесса в субъектах РФ, которые все же обусловлены самой природой нормативного акта высшей юридической силы. Поэтому различные мнения по поводу изменения конституционного текста, обвинения его в излишней поверхностности регулирования, на наш взгляд, несостоятельны.
Развитием положений Конституции РФ является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ. В его преамбуле подтверждается, что система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и настоящим Федеральным законом . Статья 5 ФЗ-184 устанавливает основные полномочия законодательных (представительных) органов. Непосредственно действующими в сфере законодательного процесса являются также статьи 6, 7 и 8, детально регулирующие конкретные процедуры. Стоит заметить, что регулирование федеральным законодательством предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ в настоящее время критически оценивается в юридической науке. Критике подвергается и исследуемый закон, прежде всего, за значительную детализацию правового регулирования субъектов РФ, в результате чего они испытывают затруднения в реальном использовании их конституционного права на самостоятельное установление собственной системы государственной власти. К регулятивным для организации законодательного процесса в субъектах РФ относятся также и другие федеральные конституционные законы, федеральные законы.
Имеются примеры подзаконных актов федерального уровня, являющихся источниками законодательного процесса в субъектах Российской Федерации. Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время федеральным законодателем создана солидная нормативно-правовая база, призванная ориентировать субъекты РФ в их законотворчестве. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации сыграли большую роль в становлении законодательного процесса в субъектах Российской Федерации как демократического правового института. Несмотря на то, что до сих пор в науке ведутся дискуссии о том, являются ли решения Суда источниками права в стране, правовая система которой традиционно относится к романо-германской правовой семье, тем не менее, правовая действительность выводит данный источник права в авангард отечественного права.
Следующим уровнем правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ являются нормативно-правовые акты субъектов федерации. Наибольший объем правового регулирования приходится именно на данный уровень. В структуре уровня можно выделить акты, имеющие высшую юридическую силу в правовых системах субъектов, законы субъектов и подзаконные акты. В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов принимаются законодательным (представительным) органом соответствующих субъектов. Порядок принятия конституций республик в составе России в данной конституционной норме специально не оговорен. В связи с этим данные национально-государственные образования имеют свободу в выборе процедур создания своих конституций.
Как источники правового регулирования законодательного процесса в своих субъектах федерации все 83 устава (конституции) очень похожи. Во всех из них воспроизведены нормы закона об общих принципах организации законодательных, исполнительных органов государственной власти субъектов, о полномочиях законодательных органов. Все уставы (конституции) закрепляют круг субъектов законодательной инициативы в региональном парламенте, а также общий порядок принятия и обнародования законов субъектов. В классификации источников по юридической силе следующую строчку занимают законы субъектов. В этой группе источников в практике регионального правового регулирования законодательного процесса выработано два основных подхода. Первый вариант представляет собой схему, аналогичную федеральному подходу к регулированию законодательного процесса, то есть наличие норм Конституции и детальное регламентное регулирование, что выражается в практике субъекта в нормах в конституции или устава и наличии регламента законодательного органа субъекта. Второй вариант предполагает закрепление статуса регионального законодательного (представительного) органа в форме закона. Так, например, в Дальневосточном федеральном округе в семи субъектах приняты специальные законы, посвященные статусу законодательного (представительного) органа, в двух специальных законов нет - действует федеральная модель регулирования статуса парламента, то есть регламент. Исследователи разделились во мнениях о необходимости закона об органе. Одни предполагают, что законодательное закрепление правового статуса органа больше следует идее парламентаризма, другие предполагают, что подобный закон лишь дублирует нормы федерального закона об общих принципах организации органов, уставов или конституций субъекта, поэтому принятие этого закона излишне.
Большой группой источников являются так называемые «законы о законах». В
отличие от Федерации, в которой вопрос о законе, о нормативных актах до сих пор
не решен, более выгодную позицию в данном отношении занимают субъекты
Российской Федерации, принявшие законы субъекта о региональных нормативных
актах. Среди подзаконных актов - источников правового регулирования нужно
отметить группу интенсивно принимающихся нормативных актов по поводу проведения
экспертиз законопроектов нормативных актов и действующего законодательства.
Регламенты как источники регулирования законодательного процесса в субъектах
Российской Федерации без преувеличения являются ключевыми практически во всех
регионах России. Между тем не все так однозначно в практике регламентного
регулирования. Федеральный закон № 184 в пункте 4 части 4 статьи 4, конституции
и уставы субъектов предусматривают право законодательных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации принимать свой регламент
и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. При этом неясными
остаются вопросы о соотношении регламентов и актов статутного законодательства,
а также законов субъектов Российской Федерации, о пределах нормативного
регулирования деятельности региональных парламентов и иных участников
законодательного процесса. И. В. Гранкин выделяет две основные функции
регламентов палат Федерального Собрания РФ: регулятивную и защитную, которая
проявляется в том, что регламенты гарантируют самостоятельное осуществление
палатами своих полномочий, не допускают вмешательства в их деятельность
каких-либо государственных органов, навязывание ими своих актов в качестве
регулятора деятельности парламента. Эти же функции в полном объеме присущи и
регламентам региональных парламентов. При определении регламента как акта
подзаконного, распространяющего действие на конкретный орган власти, возникает
вопрос о пределах его регулирования, которые, на наш взгляд, часто нарушаются.
Так, например, Федеральный закон № 184 не содержит списка документов, вносимых
совместно; не содержит такого перечня и Устав Вологодской области, закон
области «О нормативных правовых актах Вологодской области» от 05.07.2012 также;
данный перечень приведен лишь в Регламенте Законодательного Собрания
Вологодской области в статье 137. Таким образом, складывается ситуация, при
которой регулирующее воздействие оказывается регламентом не только на
парламентских участников законодательного процесса, но и на внепарламентских
субъектов законодательной инициативы. Таким образом, круг источников правового
регулирования законодательного процесса в субъектах Российской Федерации
представляет собой конгломерат нормативных правовых актов. С одной стороны,
нормативно-правовую базу субъектов РФ, регулирующих вопросы деятельности
законодательных (представительных) органов, можно признать сравнительно
унифицированной, но, с другой стороны, в ней присутствуют достаточно серьезные
отличия.
Двухпалатную структуру парламента выбрали фактически все федеративные страны. Проявление в организации парламента основ федерализма принято соотносить с двухпалатной структурой, где верхняя палата считается органом представительства субъектов, а нижняя - органом общенационального представительства. Но эта направленность неоднозначна.
В истории федераций есть и однопалатные парламенты (Пакистан, Камерун, РСФСР (до 1990 года)). Помимо всего этого, двухпалатная структура парламента появилась еще до оформления федеративных государств. Она присуща унитарным странам и обширно употребляется в последнее время.
В прошедшем в отдельных унитарных странах, к примеру в Англии, роль верхней палаты сводилась к представительству интересов наследной знати с трансформацией в контрольную, «сдерживающую» палату. В большинстве иных унитарных государств верхняя палата может давать больше возможностей законодательному процессу.
Вмести с этим перед передовыми федеративными странами выбор между одной либо 2-мя палатами фактически не стоит. Истории известны образцы однопалатных федеральных парламентов, хотя это быстрее исключение. Правилом можно считать внедрение двухпалатной, бикамеральной структуры. Она успешно отображает федеративные начала посредством представительства субъектов в верхней палате и сразу разрешает более полно и квалифицированно организовывать парламент страны вообще и реализовывать его функции в системе высочайших органов власти страны.
Конституционно-правовой институт бикамерализма в последствии явного упадка с 1970-х годов получил единое признание. Это обязательный показатель развитой демократии и мощнейший импульс к предстоящему ее распространению. За прошедшие 30 лет количество двухпалатных парламентов во всем мире возросло в 1,5 раза и на сегодня достигло 67, при этом данная система принята фактически всеми государствами мира.
Верхняя палата, обычно, играет роль органа представительства интересов субъектов федерации. Тут сначала необходимо учитывать то, как реализуются федеративные начала в формировании состава верхней палаты. Фактически во всех передовых федерациях верхняя палата складывается из представителей субъектов федерации. Это, к примеру, Сенат Соединенных Штатов, бундесрат (ФРГ), Совет Федерации РФ. Парламенты называют «представительными учреждениями», и в федеральном парламенте верхняя палата представляет субъекты федерации, а так же их интересы.
Когда член парламента - представитель народа, он обязан избираться населением (по данной логике это депутаты нижней и члены верхней палаты). Есть только одна специфика: члены верхней палаты, представляя весь народ в общем, сразу представляют и соответственный субъект федерации. Потому они избираются теми жителями, которые проживают на территории этого субъекта.
В случае если член верхней палаты не избирается, а назначается или получает мандат в следствие должности, то может идти речь о иной природе мандата. Это уже представитель не народа, а субъекта как государственного образования или органа субъекта, направившего этого представителя в верхнюю палату. В Германии вопрос решен иначе: орган, состоящий из представителей субъектов федерации (территорий), в общем не считается верхней палатой парламента. Правда, данное не неоспоримый тезис, потому что почти все функции бундесрата соответствуют роли верхней палаты парламента в иных странах.
Федеративные начала в организации и работы парламента проявляются в формировании депутатского корпуса в основном верхних палат.
Все подходы к комплектованию верхней палаты в федеративных странах возможно свести к 2 главным: составление на базе равного представительства субъектов федерации (Россия, Соединенные Штаты) и составление пропорционально количеству народонаселения субъекта федерации (ФРГ, Австрия, Индия).
Традиционным образцом равного представительства считаются Соединенные Штаты, где в сенат конгресса избираются на 6 лет по 2 сенатора от любого штата на базе мажоритарной системы относительного большинства. Тот же принцип воспринят почти всеми государствами, к примеру Мексикой.
В ряде европейских федераций представительство субъектов в верхней палате неравное и зависит преимущественно от численности населения в субъектах. Германия имеет федеральную систему правительства, основанного на демократических принципах, которая состоит из 16 земель (субъектов Федерации). Это государство-член Европейского Союза, ассоциации ряда европейских государств. Согласно Конституции Федеративной Республики Германии, которая известна как основной закон (Grundgesetz) и лежит в основе всех других законов, высшие законодательные органы являются Бундестаг и Бундесрат в качестве двух палат парламента. Федеральный Конституционный Суд является высшим органом судебной власти, и Федеральный Президент и федеральное правительство являются высшими органами государственной исполнительной власти. Эта структура отражается и на уровне земель с государственными парламентами, государство конституционные суды, и губернаторы Штатов и правительства. Немецкий закон имеет, сходство правовых систем в Соединенных Штатах или Австралии. Однако есть и отличия. Так, в ФРГ бундесрат складывается из членов правительств земель на основании количества народонаселения. Минимум представителей - 3, наиболее крупные территории получают 4 и 5 голосов. Все члены бундесрата от определенной земли наделяются надлежащими инструкциями и могут быть отозваны правительствами земель. Федеральный совет парламента Австрии складывается пропорционально количеству народонаселения территорий. За базу взята исключительно большая территория - 12 мест в верхней палате парламента, другие обладают числом мест по количеству народонаселения, но более 3-х. Численность представителей от любой территории устанавливается президентом державы в последствии всеобщей переписи народонаселения.
Регламенты палат Федерального Собрания, провозглашая многие общие конституционные принципы, существенно отличаются в области вопросов внутренней организации палат, полномочий структурных подразделений, законодательного процесса, что во многом обусловлено разным объемом полномочий и задач.
Таким образом, двухпалатная структура Федерального Собрания Российской Федерации призвана обеспечить лучшее качество законодательного процесса, а также связана с федеративным характером государственного устройства России.