Из законодательной практики исчезла такая форма реализации права законодательной инициативы, как внесение законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов.
В соответствии с новым статусом российского парламента была поднята и планка требований к законодательным инициативам. Субъекты права законодательной инициативы (прежде всего, конечно, депутаты) должны не просто генерировать законодательные идеи, предлагая кому-то их реализовать, а вносить свои предложения сразу в форме готового законопроекта или поправки к закону.
В 2000 году в Государственной Думе введены регистрационные номера для законопроектов - по существу, законопроектам присваивается цифровое имя. Данная мера, на первый взгляд сугубо техническая, позволила упорядочить работу с законопроектами со сходными или похожими наименованиями, наладить систему электронного контроля за прохождением законопроектов, существенно улучшила работу информационно-поисковых систем.
В Государственной Думе шестого созыва активно внедряются технологии «электронного парламента», облегчающие работу как для депутатов, так и для граждан, интересующихся законодательным процессом.
Кроме того, внедряются новые коммуникационные возможности в рамках Совета
законодателей Российской Федерации - в целях повышения качества взаимодействия
федеральных и региональных парламентариев.
С начала 90-х годов для обозначения науки законотворчества или, точнее, о законодательной деятельности, в рамках которой российские и зарубежные ученые - юристы занимаются разработкой методологических и процедурных проблем подготовки законопроектов, научных основ законодательной техники, используется термин «законоведение». Впервые он введен во французском языке профессором Л. Витгенсом.
В изучении истории становления законодательного процесса имеется практическое и теоретическое значение, поскольку позволяет выявить причины возникновения этого явления, определить исторические вехи его зарождения и трансформации. Являясь необходимой базой для четкого осмысленияния современных общественных и политических реалий законотворческого процесса, исторический анализ дает возможность ответить на многие принципиальные и сложные вопросы. Достижение существующего уровня развития демократии, неотъемлемым элементом которой является право на законотворчество, не всегда осуществлялось мирными средствами.
В рассматриваемых нами государствах Европы становление законодательного процесса было очень длительным и неоднозначным. Россия и Германия долгое время являясь абсолютными монархиями, а также Швейцарии, при этом никогда и не являвшаяся монархической державой, характеризовались серьезной децентрализованностью управления государством.
Датой основания швейцарской государственности с точки зрения истории считается Федеративная хартия 1291 года - грамота создания Швейцарии. Однако, до середины девятнадцатого века не было ни федерального законодательного процесса вообще как такового, ни действенных органов управления федерацией. Относительно высокая степень развития непосредственной демократии в Швейцарии сыграл свою роль в этом. В связи с этим очень интересным представляется факт, что по нынешнее время сход граждан остается высшим законодательным органом власти в кантоне Аппенцелль - Иннероден (ст. 20 Конституции кантона). Сход собирается каждый год в последнее воскресенье апреля. Необходимость, В 1847 году семь католических кантонов пожелали выйти из конфедерации, но на тот момент существовала необходимость централизации государства и это, в конечном итоге, привело к гражданской войне.
Поражение кантонов привело к принятию первой Конституции 1848 года, закрепившей большинство прав и свобод и к созданию Единого Федеративного государства (хотя официально Швейцария до сих пор называется конфедерацией), к созданию высшего законодательного органа - Федерального Собрания. Конституция также юридически зафиксировала практику проведения референдумов по вопросам, связанным с принятием новой федеральной Конституции и внесением поправок в действующую. В условиях нараставшей централизации государства на референдуме в 1874 году была принята новая Конституция, это была уже вторая попытка ее пересмотра (первая в 1872 году провалилась). Федеральному Собранию передавался весь объем федеральной законодательной компетенции по Конституции 1874 года Федеральное Собрание состояло из двух палат: В ХХ веке Конституция 1874 года уже не смогла соответствовать реалиям, при этом она была одной из самых прогрессивных и действенных для своего времени. Новая Федеральная Конституция была принята на референдуме в Швейцарии 18.04.1999 года, и вступила в действие 01.01.2000 году. Процесс законотворчества с принятием новой Конституции не сильно изменился, так как она закрепила большинство действовавших ранее правовых норм, регулирующих законодательную деятельность. Положения Конституции, касающиеся законодательного процесса, были конкретизированы принятым в 2002 году федеральным законом «О Федеральном Собрании».
Сходные политические процессы, начиная со второй половины XIX в. Происходили в России и Германии.
Вследствие поражение Германии в Первой мировой войне и провозглашения ее республикой в 1919 году была принята новая Конституция - Веймарская, которая, хотя и отводила ведущую роль Рейхстагу, как высшему представительному органу, вводила возможность достаточно серьезного ограничения его полномочий в законодательной сфере Рейхсратом и Президентом империи. По Конституции 1949 года, Рейхсрат, также как и Бундесрат официально не являлся верхней палатой парламента, а создавался «для представительства германских областей в законодательстве и управлении империи». Хотя, Рейхсрату, несмотря на то, не наделялся правом законодательной инициативы, которым обладали только депутаты Рейхстага и имперское правительство (ст. 68 Конституции), предоставлялось право отлагательного вето в отношении законов, принятых Рейхстагом. В результате повторного одобрения квалифицированным большинством голосов (ст. 74 Конституции) это вето могло быть преодолено последним. За Президентом империи закреплялось право подписания и обнародования законов, а также право принятия решения о вынесении любого закона на референдум. Референдуму важную роль в законодательном процессе отводила Веймарская конституция, составители которой, в основном из левых партий, придерживались мнения, что референдум должен был послужить своеобразным ограничителем для партийного большинства в Рейхстаге, как форма непосредственной демократии. Только в нескольких случаях мог быть объявлен референдум. В случае протеста против принятого закона, подписанного не менее чем одной третью депутатов Рейхстага, предусматривалась достаточно сложная процедура, согласно которой Президент приостанавливал опубликование закона. При этом закон мог быть вынесен на всенародное обсуждение по требованию одной двенадцатой обладающих избирательным правом граждан. Референдум только по решению Президента (п. 4 ст. 73 Конституции) мог проводиться даже по бюджетным и налоговым вопросам.
Для собственного времени Веймарская конституция и была лидирующей среди демократичных буржуазных конституций. При этом она содержала внутри себя и несколько возможностей для узурпации власти в государстве. Наделяя Президента, как гаранта демократии, большими возможностями, парламентарии просмотрели вероятность падения Рейхстага, возможности, что президентская власть окажется в руках человека, который использует ее никак не в народных интересах. Президент Гинденбург 30.01.1933 года назначил на пост канцлера Германии А. Гитлера. Гитлер в 1934 году после смерти Гинденбурга в своих интересах добивается права на совмещение постов рейхсканцлера и президента на референдуме. В Германии с приходом к власти нацистов происходит процесс уничтожения парламентской демократии. Для этого в течение 1933 - 1934 годов был принят определенный ряд законов. Важнейшими среди этих принятых законов являлись Закон в целях устранения бедствий народа и государства от 24.03.1933 года, которым закреплялось за правительством право на принятие законов без участия парламента, Закон о ликвидации Рейхсрата от 14.02.1934 года, Закон против образования новых партий от 14.07.1933 года, Закон о Верховном главе Германской империи от 01.08.1934 года и другие.
В настоящее время Конституция во всем остальном содержит в себе много сходных черт с Веймарской конституцией.
В начале XX века представительная власть в России создавалась в ослабленной, протопарламентской форме. Государственная Дума задумывалась как законосовещательное учреждение, и лишь в ходе начавшейся конституционной реформы под давлением оппозиционных сил ей были приданы ограниченные законодательные полномочия.
Выборы народных депутатов СССР (1989 г.) и народных депутатов РСФСР (1990 г.) проходили в основном на альтернативной и конкурентной основе и стали важным шагом в развитии народного представительства.
Первый Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 мая 1990 года, провозгласил разделение законодательной, исполнительной и судебной властей «важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» и принял новую редакцию статьи 6 Конституции РСФСР, исключив из нее положение о руководящей роли коммунистической партии. После избрания Президента РСФСР, состоявшегося 12 июня 1991 года, шестой Съезд народных депутатов 21 апреля 1992 года закрепил в Конституции Российской Федерации разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти. Возникла ситуация «двоевластия», при которой, с одной стороны, сохранялся полновластный Съезд народных депутатов, с другой - существовали Президент, двухпалатный парламент, Конституционный, Верховный и Арбитражный суды. Двоевластие обострилось в результате противостояния между Президентом и Верховным Советом и Съездом народных депутатов, разгоревшегося на фоне экономического кризиса, вызванного последствиями радикальных экономических реформ.
Итогом нараставших противоречий стал острый политический кризис сентября - октября 1993 года, завершившийся вынесением на всенародное голосование и принятием 12 декабря 1993 года ныне действующей Конституции Российской Федерации, в тексте которой одним из основных моментов стала последовательная реализация принципа разделения властей. Однако обстоятельства принятия новой Конституции Российской Федерации обусловили ряд особенностей его конституционного воплощения: подчеркнутый приоритет президентской власти, ограничение контрольных полномочий парламента, облегченный механизм роспуска Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и ее значительную независимость от парламента .
Конституция заложила правовые основы общественной и государственной
жизни, стала фундаментом действующего законодательства. Вновь избранной
Государственной Думе и Совету Федерации предстояло осуществить работу по
наполнению конституционного «каркаса» нормами законодательства. Сегодня можно с
определенностью утверждать, что за прошедшие 20 лет в Российской Федерации
правовая система полностью сформирована.
С формально-юридической точки зрения регламент представляет собой постановление палаты, принятое либо по обычной, либо по усложненной процедуре, и не подлежащее промульгированию.
С содержательной точки зрения регламент определяет порядок образования, органов и назначения должностных лиц законодательного органа, созыва и проведения его сессий, процедуру принятия законов и иных нормативных правовых актов, а также решения других вопросов деятельности законодательного органа, его органов и должностных лиц, а также органов и должностных лиц, имеющих право участвовать в деятельности законодательного органа на основе предписаний конституции или законов.
Регламент как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент - акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъектов, внешних по отношению к парламенту.
Выбор той или иной концепции структуры регламента законодательного органа влияет на его содержание. Структурой акта определяется степень конкретизации отдельной парламентской процедуры, а, следовательно, ее роль в работе парламента. Структуру регламента необходимо связывать с основной задачей парламента в государстве.
Следующий аспект изучения регламентов представительных органов связан с проблемой лоббирования. Именно регламент определяет простоту или сложность вмешательства в работу парламента заинтересованных в том или ином законе субъектов. Регламенты палат должны включать в себя отдельную главу, посвященную вопросам деятельности лоббистов. Основой процедурного регулирования может стать принцип открытого лоббизма (если та или иная группа лоббирует ту или иную редакцию законопроекта, это должно быть отмечено в сопроводительных документах). Одновременно признанный лоббизм не может и не должен нарушать принципа свободного обсуждения.
Следует сказать о соотношении понятий регламента и парламентской процедуры. Процедура - это юридически закрепленный способ функционирования парламента. Регламент является основным способом юридического закрепления процедуры. Регламент как нормативно-правовой акт не является необходимым условием для существования парламентской процедуры, поскольку каждый парламент пользуется несколькими источниками парламентской процедуры. Однако для целей эффективности парламентской деятельности необходимо стремиться к наиболее полному отражению процедуры именно в регламенте. Это обусловлено его свойствами как акта саморегуляции законодательного (представительного) органа, конкретности и доступности (в отличие от парламентских обычаев и прецедентов). Следовательно, регламент, хотя и не является необходимым условием существования процедуры, признается необходимым условием успешного применения процессуальных норм функционирования парламента.
Таким образом, нормативное регулирование законодательного процесса осуществляется содержащимися в конституции государства общими основополагающими нормами, и регламентом парламента, который как нормативно-правовой акт имеет следующие отличительные свойства: постоянность, автономность (регламент - акт саморегуляции парламента), преобладание процессуальных норм, распространение действий норм регламента на субъектов, внешних по отношению к парламенту.
Принятие законов субъектов РФ есть исключительная прерогатива законодательных органов субъектов Российской Федерации. Именно они должны выражать потенциал представительного правления и отражать в разрабатываемых законах интересы населения региона, вести учет особенностей субъекта РФ.
Законодательная компетенция Российской Федерации осуществляется палатами Федерального Собрания Российской Федерации совместно с другими федеральными органами власти, а также посредством института всероссийского референдума. Названная компетенция очерчивается прежде всего в ст. 71, 72, 76, 104 и 105 Конституции. К законодательной компетенции Государственной Думы, как федерального законодательного органа, относятся все вопросы, перечисленные в ст. 71 и 72 Конституции. В Конституции не содержится статей о: полновластии представительных органов власти; праве направлять деятельность нижестоящих органов власти; праве парламента толковать принимаемые им законы; контрольных полномочиях законодательной и представительной власти. Не отражены в компетенции палат парламента или отражены менее полно, нежели в прежней Конституции, ряд вопросов внутренней и внешней политики (принятие бюджета, ратификация международных договоров). Определение основных направлений внутренней и внешней политики государства передано в компетенцию Президента, хотя и с оговоркой «в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами». По сравнению с прежней Конституцией компетенция законодательного и представительного органа Российской Федерации существенно сузилась.
Правовое регулирование законодательного процесса осуществляется в значительной степени регламентами палат Федерального Собрания.
Представляются обоснованными предложения о принятии регламентов палат в форме федерального закона либо специального федерального закона, регламентирующего взаимодействие участников законодательного процесса. Таким законом может быть, например, Законодательный кодекс как система норм, устанавливающих требования к законопроектам, предельные сроки рассмотрения законодательных инициатив, определяющих порядок взаимодействия и ответственность всех участников законодательного процесса.
Под правовым регулированием законодательного процесса в субъектах Российской Федерации понимается правовое регулирование парламентского законодательного процесса, а именно процесса по принятию законов субъекта Российской Федерации. Характеризуя правовое регулирование законодательного процесса в субъектах Российской Федерации, целесообразно выделить группы источников. Таковыми являются: источники, принятые на федеральном уровне, принятые на уровне субъекта Российской Федерации.