Регламенты палат предусматривают рассмотрение законопроектов в трех чтениях. В первом чтении происходит оценка законопроекта, смысла его принятия. Во втором чтении происходит детальное постатейное обсуждение и голосование. В третьем чтении обсуждаются принципиальные вопросы и поправки, после чего происходит заключительное голосование.
После подготовки проекта Союзным советом он направляется в Союзное собрание. При этом Союзный совет вырабатывает по составленному тексту проекта специальное послание (Botschaft), которое направляется Союзному собранию. В этом послании разъясняется необходимость принятия проекта закона, его целесообразность (ст. 141 Закона о Союзном собрании).
Сначала законопроект обсуждается в соответствующих комиссиях Национального совета и Совета кантонов. Результатом такого обсуждения становится доклад Союзному собранию, в котором комиссии ходатайствуют о принятии или непринятии проекта к рассмотрению. Если члены комиссии не сходятся во мнениях, достоин ли проект обсуждения, то обе стороны, большинство и меньшинство, защищают свою точку зрения перед Советом.
Если первый Совет решает не рассматривать законопроект, то он передается во второй Совет. Если и последний принимает аналогичное решение, то вопрос снимается с повестки дня. Если принимается решение о принятии законопроекта к рассмотрению, то начинается его постатейное обсуждение.
В случае принятия в первом чтении законопроекта, с которым не согласна одна из палат, он направляется в другую палату для обсуждения возникших разногласий. Процесс согласования продолжается до тех пор, пока советы не придут к единому мнению по законопроекту (ст. 84, 86, 89 Закона о Союзном собрании). После первого совещания в каждом Совете следующее обсуждение ограничивается исключительно вопросами, по которым не было достигнуто консенсуса.
В том случае, если после трех обсуждений советами не был достигнут консенсус, применяется процедура конференции по согласованию (Einigungskonferenz) (ч. 1 ст. 91 Закона о Союзном собрании). В состав конференции входят члены соответствующих комиссий обоих советов, рассматривавших законопроект - по 13 членов от каждого из советов. В том случае, если одна из комиссий численно меньше, то она дополняется до необходимого численного состава. Работой конференции руководит председатель ответственной комиссии Совета, в котором законопроект рассматривался изначально.
Конференция по согласованию правомочна, если на ней присутствует большинство членов каждой из обеих делегаций палат. Решения принимаются большинством ее членов. Председатель принимает участие в голосовании. При равенстве голосов он обладает правом решающего голоса.
Решение конференции передается в первый Совет, и если он одобряет его, оно следует в другой Совет.
Процедура конференций по согласованию чаще всего применялась в легислатуру 1995-1999 гг. За указанные четыре года было проведено 15 конференций, столько же, сколько за период с 1905 по 1989 гг. В целом степень достижения консенсуса в конечном голосовании в парламенте остается очень высокой. П. Скиарини и А. Трехсел подробно рассмотрели процесс достижения консенсуса по законопроектам, голосование по которым проходило с 1947 по 1995 гг. Среди результатов их исследования обращает на себя внимание тот факт, что для законопроектов, которые в дальнейшем рассматривались на референдуме, уровень поддержки на окончательном голосовании никогда не был ниже, чем 90-80 %.
В ходе окончательного голосования оба Совета раздельно принимают или отклоняют закон в целом. Текст одобренного закона публикуется в "Союзном вестнике" (Bundesblatt) (ст.13 Закона о Собрании союзного права и Союзном вестнике). С момента официального опубликования в течение 100 дней 50 000 имеющих право голоса граждан или 8 кантонов могут потребовать, чтобы проект закона был вынесен на референдум (ч. 1 ст. 141 СК, ст. 59а Закона о политических правах). В том случае, если на референдуме закон терпит неудачу, он считается отвергнутым окончательно. Если закон принимается народным голосованием или если прибегать к референдуму не пришлось, Союзный совет объявляет о вступлении закона в силу.
В Швейцарии по сравнению с предпарламентской стадией законодательный процесс в парламенте традиционно считается менее важным. Интересно, что члены политической элиты, опрошенные Кризи в рамках его исследования, согласились, что рассматриваемые вопросы на предпарламентской стадии, как правило, являются более приоритетными и острыми, чем вопросы, обсуждаемые в парламенте. Более того, подвергая анализу законодательную деятельность Союзного собрания в начале 1970-х гг., К. Риклин и Е. Цендер показали, что парламент по большей части вносил лишь незначительные изменения в правительственные законопроекты, существенные же изменения встречались довольно редко.
Из вышесказанного, однако, можно сделать ошибочный вывод о низкой степени политического влияния парламента при обсуждении и разработке законопроектов. Здесь необходимо учитывать, что участие парламента (пусть и опосредованное, т.е. через консультации с политическими партиями) имеет огромное значение для достижения компромисса на ранних стадиях обсуждения, что в будущем, как правило, приводит к снижению остроты парламентских дискуссий. Таким образом, центр тяжести в процессе принятия решений смещается в сторону предпарламентской стадии обсуждения.
законодательный
нормативный парламент палата
В России Федеральные законы принимает Госдума РФ - за его принятие должно отдать свой голос большинство депутатов. В течение пяти дней Закон должен быть передан Совету Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство членов Совета Федерации.
В случае отклонения Федерального закона палаты создают согласительную комиссию, после чего закон снова рассматривает Госдума РФ.
В случае несогласия Госдумы РФ с решением, которое было принято Советом Федерации, В России федеральный закон будет считаться принятым, когда на повторном голосовании его одобрят две трети от численности депутатов Госдумы РФ.
Определенные законы, принимаемые Государственной Думой РФ, обязательно рассматриваются Советом Федерации. К ним относятся законы, связанные: с бюджетом РФ; федеральными сборами, налогами; финансовым и таможенным регулированием; кредитным и валютным правом; денежной эмиссией; защитой и статусом границы государства; объявлением войны и заключением мира; ратифицирующие и денонсирующие международные договора.
В 5-ти дневный срок закон обязан быть направлен Президенту РФ на подписание и следующее обнародование в четырнадцатидневный срок. В случае если Президент РФ за данный срок отвергнет поступивший документ, его снова оценивают Госдума РФ и Совет Федерации. В случае если закон при повторном его рассмотрении получает согласие 2-ух третей депутатов Госдумы РФ и членов Совета Федерации, Президент РФ обязан в семидневный срок его подписать и обнародовать. При этом, положения глав 1-ой, 2-ой и 9-ой Конституции РФ не могут быть отданы на обсуждение Федерального Собрания. В случае если данное предложение поддержат три пятых его членов и депутатов Госдумы РФ, созывается Конституционное Собрание, которым либо подтверждается неизменность положений Конституции РФ, либо разрабатывается новейший ее проект, который считается принятым при одобрении 2-мя третями голосов от численности членов Конституционного Собрания либо рассматривается на референдуме. Конституция РФ будет считаться принятой при согласии на это более чем половины участвовавших в голосовании избирателей, и в случае если голосовало больше половины избирателей в стране.
Каждый федеральный закон обязан быть официально опубликован в течение недели после подписания Президентом РФ.
Принципиальным этапом законодательного процесса считается принятие и утверждение закона. В специальной литературе этот этап порой делят на 2-е условно самостоятельные стадии. 1-ая из них связана с принятием, 2-ая - с утверждением закона. Принятие закона происходит в высшем законодательном органе страны. Его подписание осуществляется главой страны.
В Германии федеральные законы, согласно ст. 77, постановляются Бундестагом и сразу после принятия направляются его президентом в Бундесрат.
В случае, когда для принятия закона требуется согласие Бундесрата, он должен принять своё решение в течение определенного срока, если же требование о созыве Комитета не было заявлено либо если согласительная процедура завершилась без внесения предложения изменить постановление о законе.
Если же для принятия закона согласия Бундесрата не требуется, он сможет по окончании согласительной процедуры в течение 2-ух недель, при получении нового постановления Бундестага о законе его опротестовать. Если же согласительный комитет поправок к закону не предложит, двухнедельный срок исчисляется со дня получения от Председателя комитета уведомление об окончании согласительной процедуры в комитете.
В Швейцарии инициатива по созданию нового, по отмене либо изменению уже существующего закона исходит от:
народа: путем конституционной инициативы,
кантона: путем кантональной инициативы,
Федерального совета: посредством правительственного предложения,
парламента: путем внесения предложения или инициативы отдельным членом парламента.
Внесение предложений и инициатива отдельного члена парламента становится обязывающей лишь тогда, когда эти предложения либо инициативу одобрит большинство Национального совета либо Совета кантонов.
Федеральный совет поручает администрации (соответствующему департаменту Федерального совета) разработать предварительный проект. Во многих случаях образуется экспертная комиссия, часто состоящая из непарламентских специалистов. В зависимости от области, к которой относится закон, к разработке могут быть привлечены также и заинтересованные организации.
При разработке проектов важных законов проводятся опросы. Кантоны, партии, заинтересованные организации и союзы выражают свою точку зрения на предварительный проект. На основе поступивших поправок вносятся изменения в текст проекта.
Администрация вырабатывает по правленому тексту проекта специальное послание и адресует парламенту. В этом послании проект закона разъясняется и обосновывается.
Обсуждение и голосование
Проект закона обсуждается сначала в соответствующих комиссиях
Национального совета и Совета кантонов. Эти комиссии докладывают парламенту о
своей работе и выступают с ходатайством о принятии либо непринятии проекта к
рассмотрению.
В случае расхождений между палатами конституции часто предусматривается обязательная или факультативная согласительная процедура. Как отмечалось, при слабых верхних палатах нижние палаты могут настоять на своей редакции закона. Допустимы четыре способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами:
палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается,
нижняя палата сильнее, то закон в конце концов принимается в ее редакции,
бывают редкие случаи, при которых закон принимается исключительно верхней палатой,
закон принимается в Совместном заседании .
Рассмотрим пути и способы преодоления разногласий в различных парламентах.
Интересно, что немецкий способ разрешения конфликтов лежит в совершенно иной плоскости, нежели англичан, французов и испанцев. Если предыдущие государства решают уже возникшие проблемы несогласованности мнений и выработали процедуры принятия решений в пользу той или иной стороны, то немецкая практика направлена на то, чтобы таких рассогласований не допустить в принципе.
Для того чтобы сократить время на дебаты и обсуждение создаются специальные комитеты бундестага для изучения и подготовки материалов по отдельным вопросам (например, специальный комитет по реформе уголовного права просуществовал три легислатуры (обычно- 1)
Чрезвычайно важную работу в смысле согласования действий выполняет не предусмотренная Регламентом, но действующая с 1991 года (в связи с объединением Германии) объединенная конституционная комиссия из 64 членов, поровну представляющая бундестаг и бундесрат. Ее основные задачи - выработка решений по совершенствованию Конституции ФРГ и возможного расширения объема прав и свобод граждан. Регламентом предусмотрена деятельность исследовательских комиссии для подготовки проектов решений по предполагаемым законопроектам в области молодежной политики, внешней политике, иммиграционной и т.д.
Законы Бундестагом принимаются на основе трех чтений. Первое чтение строится на основе дебатов - законопроект изменяется, дополняется и т.п. Во время второго чтения продолжается работа над законопроектом. Третье чтение может быть проведено сразу за вторым, если законопроект не подвергся изменениям. Третье чтение, как правило, проходит без дебатов, и внесение изменений в этот текст затруднено.
Своеобразно выстроены и отношения бундестага с бундесратом, которая хоть и не является (в общепринятом смысле, хотя есть разные точки зрения на этот счет) второй палатой парламента, но, тем не менее, оказывает большое, иногда решающее значение на законодательный процесс.
Члены бундесрата одновременно связаны и с исполнительной властью (в
землях) и участвуют в создании федеральных законов, т.е. выступают, как
законодательная власть. Помимо этого существует еще и партийная дисциплина,
которая связывает членов бундестага и бундесрата. Бундесрату также принадлежит
право законодательной инициативы, как и бундестагу. Все законопроекты
правительства направляются в бундесрат, а более половины всех законов,
принимаемых бундестагом, нуждаются в одобрении бундесрата. Бундестаг вынужден
практически постоянно корректировать свою работу с оглядкой на правящую
бюрократию, из которой формируется бундесрат. По законам, не требующим согласия
бундесрата, он может, в случае недостижения соглашения, наложить вето на закон,
принятый бундестагом. Для этого бундесрат в течение двух недель после решения
бундестага по итогам согласительной процедуры может заявить протест против
закона. Этот протест преодолевается решением простого большинства депутатов
бундестага или квалифицированного большинства в 2/3 голосов, если протест бундесрата
был принят таким большинством.
Заключительная стадия законодательного процесса - санкционирование, промульгация и опубликование (обнародование) принятого закона. Назначение этой стадии состоит в доведении до сведения населения информации о содержании принятого закона.
В парламентарных федеративных государствах Западной Европы является промульгация и опубликование закона как конституционно-правовые категории не однородны по содержанию. Одни авторы включают в понятие промульгации официальное провозглашение закона, принятого парламентом, его санкционирование и опубликование, другие (Б. С. Крылов) употребляют его в значении «провозглашение закона», третьи (М. Амеллер) - в значении «придание законопроекту силы закона», четвертые отождествляют с опубликованием (М. А. Могунова) или обнародованием (Л. М. Энтин). В. А. Рыжов понимает опубликование закона как напечатание текста закона в установленном официальном периодическом или продолжающемся издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона. В. В. Маклаков под опубликованием закона понимает доведение до сведения населения обычно путем опубликования в официальном органе государства или в каком-либо официальном сборнике, а также путем передачи по каналам средств массовой информации содержания закона, а промульгация определяется им как заключительная стадия законодательной процедуры, состоящая в подписании принятого парламентом акта главой государства. Исходя из конституционно-правового регулирования этой стадии законодательного процесса в парламентарных республиках, условимся понимать ее содержание как совокупность действий по удостоверению закона, его подписанию и опубликованию.