Дипломная (вкр): Основы законодательного процесса в европейских государствах

Законодательная деятельность как вид государственной деятельности и процесс издания законов как таковой в силу конституционных положений в указанных странах является прерогативой представительного органа. Между тем завершающий этап этой процедуры выведен за рамки компетенции этого органа и предоставлен федеральным государственным органам исполнительной власти. Как отмечает А. С. Автономов, «опубликование... представляет собой самостоятельную стадию законодательного процесса, хотя парламент обычно не принимает в этом активного участия». Сходную точку зрения высказывают и немецкие государствоведы: так, профессор Гутенбергского университета Й. Люке, характеризуя стадию промульгации и опубликования закона отмечает, что «за парламентским этапом принятия закона следует этап исполнительных действий (актов) как последняя стадия федерального законодательного процесса».

В силу чч. 1, 2 ст. 82 Основного закона ФРГ законы, принятые на основании его предписаний, после их контрассигнации готовятся Федеральным президентом к официальной публикации в «Федеральном вестнике законов» (Bundesgesetzb- latt). Таким образом, в ФРГ момент вступления закона в силу, т. е. момент приобретения им свойств общеобязательности и возможности принудительного исполнения, конституционно связывается с механизмом контрассигнации и реализацией Федеральным президентом своих полномочий по оформлению и изданию закона в официальном источнике - «Федеральном вестнике законов».

Конституционно-правовой статус Федерального президента формально основывается на принципе нейтралитета, т. е. беспристрастного исполнения своих конституционных обязанностей и независимости от обязательств перед другими органами государственной власти. Однако Регламент Федерального правительства ФРГ (ч. 1 § 29) предписывает, что «законы, подлежащие передаче Федеральному президенту для осуществления им своих полномочий, сначала контрассигнуются Федеральным канцлером и компетентным федеральным министром. Если содержание закона связано с компетенцией других федеральных министров, то они также контрассигнуют этот закон». Таким образом, завершающая стадия законодательного процесса в ФРГ реализуется посредством деятельности высшего органа исполнительной власти - Федерального правительства. Процедура контрассигнации как визирования предписаний и распоряжений президента со стороны Федерального канцлера (главы исполнительной власти ФРГ) или компетентного федерального министра говорит о политической зависимости президента от правительства, поскольку лишает президента возможности проводить самостоятельную политико-управленческую линию вопреки воле правительства. Следует согласиться с мнением немецких авторов о том, что «контрассигнация ставит Федерального президента в зависимость от правительства, так как он не может ни распустить его, ни заставить быть послушным под угрозой роспуска. Необходимость такой подписи должна ограничивать полномочия Федерального президента именно в тех случаях, когда он имеет возможность самостоятельно принимать решения, но как раз в этих случаях он лишается самостоятельности».

В связи с определяющим участием органов исполнительной власти возникает вопрос, являются ли действия, составляющие процедуру промульгации и опубликования, содержанием стадии законодательного процесса. Оценивая ведущую роль исполнительной ветви власти, М. Амеллер, например, вообще выводит эту процедуру за рамки законодательного процесса, указывая, что «принятие законопроекта обеими палатами парламента представляет собой обычно завершающую стадию законодательного процесса». Другой точки зрения придерживался Д. Л. Златопольский, отмечая, что «опубликование закона - это последняя стадия законодательного процесса, и это естественно, так как законодательный процесс завершается: закон принят и подлежит публикации». Сходной точки зрения придерживаются немецкие и австрийские авторы, включая стадию промульгации и опубликования закона в структуру законодательного процесса. Так, Й. Люке пишет: «Официальное опубликование и предшествующие ему действия по промульгации - это конституционно-правовая обязательная составная часть законодательного процесса».

Исходя из того, что смыслом и правовым результатом законодательного процесса является нормативный правовой акт - закон, который не существует как правовая реалия до вступления его в силу, т. е. до того момента, пока не будет проведена процедура, с которой конституционные нормы связывают возникновение «правила поведения общеобязательного характера, гарантированного государством», следует согласиться с тем, что стадия промульгации и опубликования входит в структуру законодательного процесса парламентарных государств Западной Европы. Однако нужно указать, что содержание этой стадии составляет внепарламентская деятельность, так как субъектом, ее осуществляющим, выступает не парламент, а прежде всего высшие органы исполнительной ветви власти, что определяет особое положение законодательного процесса в системе разделения властей. Как отмечал Д. Л. Златопольский, «здесь речь идет об особом явлении, связанном с одобрением закона вне парламента, с фактическим вмешательством в деятельность единственного законодательного органа в государстве».

Участие исполнительной власти в издании законов, проявляющееся в конституционно закрепленном требовании по санкционированию результата ее деятельности, дает основания для выводов о существующем в парламентарных государствах распределении законодательного процесса как деятельности по изданию правовых норм между органами двух ветвей власти: законодательной и исполнительной - и отходе от традиционного провозглашения законодательной функции как исключительно парламентской прерогативы.

В ФРГ полномочия по опубликованию законодательного акта предоставлены главе государства. В силу ч. 1 ст. 82 Основного закона ФРГ закон, принятый на основании его предписаний, после контрассигнации со стороны исполнительной власти в лице Федерального канцлера, а в ряде случаев и компетентного федерального министра, готовится Федеральным президентом к официальной публикации в «Федеральном вестнике законов».

Полный текст законопроектов, в комплекте с рассуждением, и поправками, публикуются в Bundestags-Drucksache или Bundesrats-Drucksache (печатные издания Бундестага и Бундесрата), серийное издание Бундестага и Бундесрата, соответственно. Обсуждение законопроектов в Бундестаге и Бундесрате заносятся в протоколы пленарных заседаний (Stenographische Berichte ДЕЗ немецкой Bundestages и Stenographische Berichte ДЕЗ немецкой Bundesrates, также называемый Plenarprotokolle). Эти источники индексируются в Реестр цу ден Verhandlungen де немецкой Bundestags унд дес Bundesrats (Индекс на заседаниях германского Бундестага и Бундесрата), которое было опубликовано на немецком парламенте (отдел документации) с 1949 года и появляется в виде сброшюрованного комплекта (и в микрофишах Формат) в конце каждого парламентского созыва. Информация доступна через стенд дер Gesetzgebung дес Бундес (состояние федерального законодательства), а looseleaf сервис опубликовано Номос издательствами; материалы предыдущих парламентских условия (начиная с 1972) публикуются в связанные наборы того же издателя.

Значительная часть этой информации теперь доступен в Интернете через погружение (сокращенно Dokumentations - Informationssystem унд фюр Parlamentarische Vorgänge - документации и информационной системы Парламентской деятельности) [#"794450.files/image001.jpg">

Полномочия парламента

Стадии законодательного процесса

Аналитическая справка

В настоящей справке приводятся материалы Аналитического управления Аппарата Государственной Думы, подготовленные на основании информации, содержащейся в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД) по состоянию на 11 ноября 2013 года (с начала работы Государственной Думы второго созыва). Показатели работы Думы первого созыва рассчитаны исходя частично из данных АСОЗД (являющихся неполными за период 1994-1996 гг.) и материалов справочно-правовой системы «Гарант».

Созывы Государственной Думы имеют разную продолжительность: два года (первый созыв), четыре года (второй, третий, четвертый и пятый созывы) и пять лет (шестой созыв). Наибольшее количество законопроектов было внесено в период работы Государственной Думы четвертого созыва (4792), из которых принято и опубликовано 23,4 % (что на 7,9 % больше, чем в третьем созыве и на 12,6 % меньше, чем в пятом созыве). Данные по пятому созыву Государственной Думы показывают, что более трети законопроектов, внесенных в этот период, стали законами (приняты в пятом и в шестом созывах) .

Количество внесенных на рассмотрение Государственной Думы законопроектов за 20 лет работы и прогноз на период до 2016 года

Как видно из таблицы 1, во втором - в четвертом созывах количество законопроектов, внесенных в Государственную Думу, постоянно возрастало. Вместе с тем возросло и количество принятых и официально опубликованных законов - с 697 во втором созыве до 1565 в пятом созыве.

В первые два года деятельности Думы шестого созыва по сравнению с аналогичным периодом в пятом созыве количество внесенных в Государственную Думу законопроектов выросло на 12 %, доля принятых законов сохранилась на уровне 20 % от количества внесенных .

В среднем в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы в год вносится более 1000 проектов законов. При этом динамика их рассмотрения в рамках созыва, в котором они были инициированы, различна. Так, в Государственной Думе второго созыва работа была завершена лишь по 1971 законопроекту, что составляет 49 % от числа внесенных за созыв, соответственно рассмотрение 51 % внесенных законопроектов перенесено в следующие созывы. Перенесено также рассмотрение более 30 % законопроектов, внесенных соответственно в третьем и четвертом созывах, и 24 % внесенных в пятом созыве (рис. 2). Таким образом, и в портфеле Государственной Думы действующего созыва присутствуют законодательные инициативы, поступившие в Государственную Думу предыдущих созывов.

Структура прохождения законодательных инициатив Государственной Думе в рамках созыва динамика их рассмотрения в следующих созывах

На рассмотрение Государственной Думы шестого созыва перенесено 1244 законопроекта, внесенных в предыдущие созывы, из них: 1030 было внесено в период работы Думы пятого созыва, 167 - в четвертом созыве, 23 - в третьем созыве, 20 - во втором созыве, и 4 законопроекта было внесено в Государственную Думу первого созыва.

Полученные данные свидетельствуют о том, что в законопроектном портфеле Думы начиная с третьего созыва число перенесенных из предыдущих созывов законодательных инициатив составляет до трети от общего числа рассмотренных. При этом в среднем 25 % законодательных инициатив приходится на созыв, непосредственно предшествующий текущему. Таким образом, в каждом созыве формируется база законопроектов, наследником которой становится следующий созыв.

Далее приводится структура законодательных инициатив, поступивших в Государственную Думу за 20 лет, по тематическим блокам (рис. 3, 4).

Официальных данных о распределении законопроектов по тематическим блокам в Государственной Думе первого созыва не имеется. В связи с этим проанализированы проекты законов второго - четвертого созывов, тематика которых отражена в АСОЗД, - как внесенные в Государственную Думу, так и принятые и опубликованные (рис. 4).

Рис. 4 Тематика законов, принятых Государственной Думой (И-\/1 созыв)

■                     Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство

■                     Государственное строительство и конституционные права граждан

■                     Ратификация международных договоров Российской Федерации

■                     Социальная политика

■                     Экономическая политика

В Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство

■                     Государственное строительство и конституционные права граждан

■                     Оборона и безопасность

■                     Ратификация международных договоров Российской Федерации

■                     Социальная политика

■                     Экономическая политика

Наибольшее число законопроектов за пять созывов (35 %) внесено в Государственную Думу по тематическому блоку «Государственное строительство и конституционные права граждан». Доля принятых и опубликованных законов в данной сфере составляет более четверти от общего числа (29 %). Второй показатель по числу внесенных законодательных инициатив - по тематическому блоку «Экономическая политика» (19 %). На отрасли «Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство» и «Социальная политика» приходится по 17 % внесенных проектов законов, на сферу обороны и безопасности - 7 % от общего числа внесенных инициатив, на блок «Ратификация международных договоров Российской Федерации» - 5 %.

Пропорционально количество внесенных законопроектов и принятых законодательных актов по тематическим блокам распределяется следующим образом: 35 % от числа внесенных и 29 % от числа принятых приходится на сферу государственного строительства, соответственно 5 % от числа внесенных и 19 % от числа принятых - на блок «Ратификация международных договоров Российской Федерации», по 15 % от общего числа принятых законов - на сферы экономической политики и бюджетного законодательства, число законов, регулирующих вопросы социальной политики, на 4 % меньше, чем число внесенных законодательных инициатив, законы в сфере обороны и безопасности составляют 9 % от общего числа принятых. Результаты анализа динамики изменения доли принятых законов от числа внесенных законодательных инициатив по тематическим блокам представлены ниже.