Швейцария - федеративная парламентская республика. Состоит из 26 кантонов, каждый из которых имеет свою конституцию, парламент и правительство.
Национальный совет избирается по пропорциональной системе, Совет кантонов - по мажоритарной системе (кроме кантона Юра): от кантонов Базель-городcкой, Базель-сельский, Нидвальден, Обвальден, Аппенцель-внешний и Аппенцель-внутренний - по одному депутату, от остальных - по два.
Коллективным главой государства и высшим органом исполнительной власти (правительством) является Федеральный совет в составе семи федеральных советников (министров), избираемых парламентом на 4 года. Согласно Конституции, все федеральные советники равны в правах, они принимают решения строго на коллегиальной основе. В ходе официальных визитов за рубеж федеральные советники представляют правительство в целом.
Федеральные департаменты (министерства) в своей структуре имеют подразделения - Государственные секретариаты, которые технически организуют работу по соответствующим направлениям. Например, за экономические вопросы отвечает Государственный секретариат по экономике Швейцарии, входящий в Федеральный департамент (Министерство) экономики.
Глава государства и правительства - Президент Швейцарской Конфедерации,
избираемый парламентом из числа членов Федерального совета на один год. В
порядке ротации, Президент председательствует на заседаниях Федерального совета
и выполняет в основном представительские функции.
Законодательный процесс как любой юридический процесс имеет свои стадии. Ими являются: внесение законопроекта или законопредложения (законоинициатива); обсуждение законопроекта в парламентских палатах и комитетах (комиссиях); принятие закона; санкционирование, промульгация и опубликование закона.
Законотворческий процесс представляет собой совокупность стадий от создания до принятия нормативных правовых актов.
Законотворческий процесс включает в себя четыре основных этапа:
. законодательная инициатива;
. процесс обсуждения нового законопроекта;
. принятие нового закона;
. его обнародование.
Понятие "законодательная инициатива" подразумевает право компетентных органов, граждан или общественных организаций возбуждения перед инстанцией, издающей законы, вопрос об издании, внесении изменений или отмене какого-либо закона или акта, причем такой запрос обязательно рассматривается парламентом, если предложение имеет необходимые обоснования.
Право законодательной инициативы имеют: Президент страны, Совет Федерации, Правительство, депутаты Госдумы, Верховный суд, представительные органы всех субъектов РФ. Законопроекты должны рассматриваться Госдумой. Причем, законопроекты об отмене или введении налогов, о выпуске госзайма, об освобождении от налогов, об изменении государством своих финансовых обязательств, другие законопроекты, которыми предусматриваются расходы, покрываемые федеральным бюджетом, вносятся исключительно при условии, что есть заключение Правительства России.
Обсуждение законопроекта происходит на заседаниях Госдумы, где в него можно вносить изменения, поправки, дополнять законопроект новыми положениями или исключать ненужные.
Федеральный законодательный процесс в Германии может включать в себя любой из следующих органов: Бундестаг (немецкий парламент) в качестве избранного представительным органом народа, Бундесрат в качестве представительного органа в землях, федеральное правительство и парламентские комитеты. Законодательная инициатива может исходить от правительства, членов парламента (фракции, Партии или другой группы) или Бундесрат. Есть законодательство, которое требует одобрения со стороны Бундесрата, например, законодательство о внесении поправок в Конституцию или затрагивая основ Федерации, и есть простое законодательство, которое не требует одобрения Бундесрата. Как только законопроект будет принят, то за подписью министра Правительства и Федерального канцлера, выполненный Федеральным Президентом и опубликован в Bundesgesetzblatt (правительственном Бюллетене Федерального закона). Если иное не оговорено, он вступает в силу на 14-й день после публикации в Бюллетене Федеральных законов. Распоряжения передаются исполнительным, т. е. федерального правительства или федеральных министров. Одобрение бундесрата необходимо, если они затрагивают интересы земель. В законодательном процессе на федеральном уровне подробно описана на веб-сайте германского Бундестага.
Согласно ст. 76 Основного закона в Германии , законопроекты вносятся в Бундестаг через Федерального правительство, из среды самого Бундестага или через Бундесрат .
Бундестаг должен обсудить законопроекты в соразмерный срок и принять решение.
Законопроект, согласно регламенту Бундестага, может быть внесен партийной фракцией или группой депутатов, составляющий не менее 5 % общего их числа .
Законодательный процесс в Швейцарии традиционно характеризуется медлительностью. В рамках своего исследования А.-В. Пойтри рассчитал среднюю продолжительность процесса принятия законов в Союзном собрании за 1971- 1976 гг. И по его расчетам, законодательный процесс занимал около пяти лет с момента инициативы и до окончательного голосования в парламенте. При этом, как отмечает профессор П. Скиарини, существенных изменений с 1970 г. не произошло. Такая продолжительность объясняется не столько сложностью достижения консенсуса, сколько временем, необходимым Администрации для выполнения своей части работы. П. Скиарини показывает, что продолжительность процесса во многом зависит и от того, соблюдается или нет формальная процедура консультаций. Следует иметь в виду, что такая "нерасторопность" законодательного процесса является одним из факторов, замедляющих проведение реформ в Швейцарии.
Прежде чем перейти к рассмотрению стадий законодательного процесса, следует отдельно оговориться о том, что в данном параграфе речь идет о законодательном процессе в рамках деятельности Союзного собрания. Тем не менее, мы не можем не упомянуть о той роли, которую играет институт непосредственной демократии в Швейцарии.
Немецкий термин «Referendumsdrohung» («угроза проведения референдума») часто используется швейцарскими политиками, СМИ, в парламентских дебатах, когда речь заходит о непосредственной демократии. Очевидно, и Союзный совет, и Администрация, и Союзное собрание принимают во внимание «угрозу референдума», поскольку зачастую, прежде чем законопроект будет направлен на рассмотрение в парламент, проводятся опросы общественного мнения по вопросу, который намереваются включить в законопроект. В Швейцарии это принято называть «Vernehmlassungsverfahren» («процесс консультаций»).
Следует отметить, что механизмы непосредственной демократии на федеральном уровне включают в себя две категории - это народная инициатива и референдум (обязательный, факультативный). Каждая из этих категорий может использоваться для достижения различных результатов и имеет свои структурные особенности.
Обязательный референдум - это референдум, который проводится по вопросам, предусмотренным ч. 1 ст. 140 Конституции. Так, на голосование народа и кантонов выносятся вопросы относительно изменений Союзной конституции, вступления и членства в различных международных организациях. На голосование народа выносятся: народные инициативы по полному пересмотру конституции, народные инициативы по частичному пересмотру Конституции в форме общего предложения, отвергнутого парламентом, а также вопрос о том, следует ли проводить полное изменение Конституции, если обе палаты Союзного собрания не согласны с этим.
Факультативный референдум может быть проведен по вопросам принятия новых или изменения действующих союзных законов, равно как и международных соглашений, а также в отношении союзных законов и срочных союзных законов, вступивших в силу и действующих не более года. Факультативные референдумы проводятся в том случае, если в течение 100 дней будет собрано 50 000 подписей в поддержку референдума или если 8 кантонов требуют проведения референдума.
В соответствии со ст. 142 Конституции проекты, выносимые на голосование народа, принимаются, если за это высказывается большинство голосующих, а проекты, выносимые на голосование народа и кантонов, принимаются, если за это высказываются большинство голосующих и большинство кантонов.
Что касается инициатив, то каждый раз, когда инициатива проходит рассмотрение, необходимо собрать определенное количество подписей зарегистрированных избирателей для того, чтобы Союзный совет или Союзное собрание провели референдум. Конституция Швейцарии предусматривает два различных механизма инициатив:
Народная инициатива по частичному изменению Конституции дает избирателям возможность предложить вариант пересмотра части федеральной Конституции (ст. 139 Конституции). Народная инициатива частичного пересмотра Союзной конституции может иметь форму общего предложения или разработанного проекта. Народная инициатива по полному пересмотру конституции, так же как и народная инициатива по частичному изменению Конституции, требует в качестве поддержки 100 000 подписей избирателей (ст. 138 Конституции). В обоих случаях подписи необходимо собрать в течение 18 месяцев после регистрации инициативы.
Следует подчеркнуть, что на кантональном уровне прямая демократия распространена еще более широко. Однако интенсивность обращения к механизмам прямой демократии в различных кантонах неодинакова: с 1970 до 2003 года в Цюрихе было проведено 457 референдумов, в то время как в Тичино - 53 референдума (в кантоне Юра было проведено всего 45 референдумов, хотя сам кантон был создан в результате референдума в 1979 году).
Швейцарские избиратели имеют возможность участвовать в федеральных референдумах в среднем четыре раза в год. Обычно при проведении федерального референдума избирателей привлекают также к решению ряда местных вопросов, связанных с кантоном или общиной. За вторую половину двадцатого столетия явка на федеральные референдумы снизилась с 50-70% в среднем до 40%. Подобный спад наблюдается и на федеральных выборах, где явка упала с 80% до 45%. Согласно одним предположениям, такая относительно низкая явка избирателей объясняется тем, что количество выборов превышает возможности швейцарцев принять в них участие. Однако многие также утверждают, что среди населения Швейцарии намного больше политически активных граждан, чем это явствует из приводимых 40 процентов, поскольку не всегда эта процентная величина составляет один и тот же круг избирателей на разных выборах и референдумах.
А теперь подробнее остановимся на стадиях законодательного процесса в рамках деятельности Союзного собрания.
Правом законодательной инициативы обладают партии, ассоциации, Союзный совет, кантоны, Союзная администрация, фракции и отдельные парламентарии (ст. 160 СК, ст. 6, 107 Закона о Союзном собрании). Инициатива по созданию нового, по отмене или изменению уже существующего закона подразделяется на: народную инициативу, кантональную инициативу, правительственное предложение (Verwaltungstätigkeit), парламентскую инициативу. Также следует отметить, что инициатива может быть внесена как в виде разработанного законопроекта, так и в форме предложения. Инициативы и предложения парламентариев рассматриваются в компетентных комиссиях парламента. Комиссия, в которую подавалась инициатива, решает давать ли ход инициативе. (ч. 2 ст. 109 Закона о Союзном собрании). Для того, чтобы инициатива получила ход, она передается на рассмотрение в ответственную комиссию другого Совета, которая приглашает представителей первой комиссии, ранее рассматривавшей законопроект, для представления своего заключения. В том случае если второй совет не соглашается с инициативой, она считается отклоненной (ч. 3 ст. 109 Закона о Союзном собрании). Согласно ч. 2 ст. 110 Закона о Союзном собрании, инициатива в любом случае подлежит рассмотрению в Союзном собрании, если: она направлена на изменение парламентского права; Союзный совет не приступил в установленный срок к подготовке законопроекта, разработка которого ему была поручена посредством предложения (Motion) Союзного собрания; путем внесения инициативы результат будет достигнут быстрее, чем посредством предложения.
Автор инициативы, если он не является членом ответственной комиссии, имеет право принять участие в заседании комиссии с правом совещательного голоса (ч. 4 ст. 109 Закона о Союзном собрании, ст. 25,26 Регламента Национального собрания, ст. 21, 22 Регламента Совета кантонов).
Разработка законопроектов может быть возложена как на Союзный совет, так и на парламентские комиссии. Чаще всего предварительные законопроекты разрабатываются в Союзном совете. Тем не менее нередки случаи, когда законопроекты разрабатываются в комиссиях Союзного собрания. При этом, в первом случае, проект вносится в парламент Союзным советом (ст. 181 СК), а в другом - компетентной парламентской комиссией. Однако в обеих ситуациях большое значение имеет процесс консультаций.
) Разработка через Союзный совет
Предварительный текст законопроекта Союзный совет поручает разработать Союзной администрации. В помощь администрации зачастую создаются экспертные комиссии, состоящие из специалистов, обладающих необходимой компетенцией. Также при разработке важных законопроектов проводятся опросы, в которых принимают участие представители кантонов, партий и заинтересованных организаций. На основе критики и поступивших предложений в предварительный текст вносятся изменения.
) Разработка через парламентскую комиссию
При инициировании законодательного процесса парламентом или кантонами разработка законопроекта возлагается на ответственную комиссию (ст. 111 и 117 Закона о Союзном собрании). Для получения необходимой информации комиссия может привлекать компетентные департаменты (ч. 1 ст. 112 Закона о Союзном собрании). В ходе консультаций комиссия направляет предварительный текст законопроекта в комплекте с пояснительным письмом в соответствии с Законом о процессе консультаций. Одновременно с передачей подготовленного текста законопроекта и отчета, составленного по инициативе, в соответствующую палату парламента комиссия также направляет их копии Союзному совету для дачи оценки названным документам. Если Союзный совет ходатайствует о внесении изменений, то ответственная комиссия обязана принять решение по этим изменениям до передачи проекта закона на первое обсуждение (ч. 4 ст. 112 Закона о Союзном собрании). Кроме того, комиссия направляет законопроект в партийные фракции для выработки ими своей позиции по нему до его вынесения на пленарное обсуждение. Предварительный текст также становится предметом консультаций (in die Vernehmlassung), целью которых служит формирование и учет мнения кантонов, политических партий и других заинтересованных сторон относительно поднятого вопроса.
Следует учитывать, что в том случае, если инициативе дается ход, ответственная комиссия совета, в который подавалась инициатива, в течение двух лет обязана разработать законопроект (ч. 1 ст. 111 Закона о Союзном собрании). Если комиссия не подготовит проект в течение двух лет, то совет решает по предложению комиссии или Бюро палаты, продлевать ли срок или списывать инициативу (ч. 1 ст. 113 Закона о Союзном собрании).
Достигнув парламентской стадии, законопроект рассматривается в каждой из палат. В системе симметричного бикамерализма способность парламента принимать решения зависит прежде всего от способности обеих палат достигать компромисса. Учитывая расхождения в составе двух палат, способность приходить к компромиссным решениям на удивление остается традиционно высокой: до 1980-х. гг. не менее 90 % законопроектов были приняты максимум после двух обсуждений в каждой палате. Результаты последних исследований показывают еще большее сближение между палатами.