- баланс сил предполагает акцент на анализе ресурсной базы центра и регионов и их сопоставимости. Ресурсы используются как показатель силы регионов и центра;
- при росте конфликтности используется понятие "баланс угроз".
Принципы, которые необходимо соблюдать для поддержания баланса отношений "центр-регионы":
- большая коалиция, включающая представителей конкурирующих сторон. Примером такого объединения могут быть как государственные органы, предполагающие представительство регионов в своем составе так и негосударственные объединения;
- взаимное вето (право на блокирование решений, принимаемых другой частью коалиции);
- пропорциональность представительства сторон и недопущение абсолютного доминирования какой - либо из них. Это означает, что, например, при формировании государственного органа, реализующего принцип "большой коалиции", должно производиться либо пропорционально занимаемой территории, либо пропорционально количеству проживающих на этой территории граждан. Наличие же у какой-либо стороны большинства позволит ей принимать решения независимо от мнения других сторон;
- автономия сторон, наделяющая стороны собственными независимыми компетенциями.
Таким образом, в качестве вывода следует отметить, что анализ литературных источников, нормативно-правовой базы показал отсутствие универсальных моделей или механизмов взаимодействия политических лидеров и местных органов власти в разрешении региональных конфликтов. Каждый отдельный региональный конфликт требует особенного подхода в его разрешении, эффективного взаимодействия политической элиты и органов местного самоуправления.
Проблема территориальных различий внутри страны, изменения значимости отдельных территорий за счет усиления их политической и социально- экономической роли в конце XX века приобрела для Казахстана судьбоносное значение. Развитие региональных отношений высвечивает проблему взаимоотношений Правительственного Центра и регионов, которые в значительной степени зависят от политики официального лидера региона, от имеющихся в его распоряжении ресурсов и возможностей, умения использовать формальные и неформальные институциональные связи и соглашения. Политическое лидерство в регионах РК является одним из видов регионального политического лидерства. Его специфику определяют национальные, геополитические, религиозные, исторические факторы [43].
В рамках работы планируется разработать модель
отдельного регионального конфликта, который может возникнуть в результате
определённого политического решения, разработать его сценарий и последствия, на
примере исторического опыта аналогичной ситуации предупредить возникновение
самого конфликта.
2. Определение проблемы исследования и анализ
моделей взаимодействия политических лидеров и местных органов власти
.1 Модели взаимодействия государства и местных
органов власти, модели регионального управления
В рамках магистерской диссертации представим анализ характеристик англосаксонской и континентальной моделей взаимодействия государства и местных органов власти.
Англосаксонская модель распространена в Великобритании, США, Канаде, Австралии и других странах с англосаксонской правовой системой, где местные представительные органы формально выступают автономно в пределах своих полномочий, без прямого подчинения вышестоящим органам. Для этой модели характерно то, что на местах нет уполномоченных центрального правительства, которые бы опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц [20].
Наряду с представительными органами в этих странах, особенно в США, непосредственно населением избираются и некоторые должностные лица администрации. Большими полномочиями здесь наделяются комиссии (или комитеты) местных представительных органов, играющие значительную роль в подготовке и принятии отдельных решений.
Контроль за деятельностью местных органов управления в этих странах осуществляется через центральные министерства и через суд. По месту и роли местных органов в политической системе этих стран можно сделать вывод, что они фактически являются составной частью государственного механизма.
Термин же "местное управление" служит для обозначения организации и деятельности местных органов и обычно указывает лишь на один из критериев их отличия от других государственных органов - на их местный (локальный) характер.
Основные черты Англосаксонской модели:
высокая степень автономии местного самоуправления, выборность, контроль прежде всего со стороны населения; отсутствие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления;
отсутствие местных администраций (органов государственной власти местного уровня) [20].
Основной принцип здесь "действовать самостоятельно в пределах предоставленных полномочий" (в Великобритании полномочия предоставляются парламентом страны, т.е. из "центра", в США - штатами, т.е. на региональном уровне). Выборные органы местного самоуправления в пределах закона, обычая, сложившейся практики, судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции государства. Государственное регулирование может осуществляться в косвенной форме, например, за счет принятия модельных законов, которые органы местного самоуправления могут вводить на своей территории с изменениями. Государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется в форме судебного контроля. Средство влияния - государственные дотации.
Континентальная модель распространена в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия) и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.
Является иерархической структурой, где происходит сверху передача различных директив, а снизу поступает информация, и где на государственные органы работают представители на местах. Данная модель характеризуется также некоторой подчиненностью нижестоящих местных органов самоуправления вышестоящим по структуре.
Особенности континентальной модели состоят в следующем:
сочетание местного самоуправления и местных администраций (органов государственной власти местного уровня), выборности и назначаемости; определенная иерархия системы управления, в которой местное самоуправление является нижестоящим звеном по сравнению с вышестоящим государственным;
ограниченная автономия местного самоуправления; наличие на местах специальных государственных уполномоченных, контролирующих органы местного самоуправления.
Ярким примером является Франция, где предусмотрено местное самоуправление на уровне коммун, более крупные кантоны и округа являются местными уровнями государственной власти, элементы самоуправления вновь появляются на уровне департамента, чтобы полностью смениться государственной властью на уровне региона. Основным звеном местного самоуправления являются коммуны, каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета. Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. В то же время мэр является государственным служащим.
Деятельность мэра осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара республики. Последний также наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой (т.е. в отношении муниципального совета принцип административного контроля уже не действует). В Германии, Австрии, Японии, в некоторых пост социалистических и развивающихся странах действуют смешанные модели, вобравшие в себя разные черты англосаксонской и континентальной.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.
Сущностные черты для всех муниципальных систем, развивающихся в условиях демократии, - сохранение и развитие разнообразия форм местного самоуправления. Это справедливо и для тех стран, которые уделяют особое внимание соблюдению единых стандартов уровня жизни для жителей разных территорий. Например, в Германии, где коммунальное право - исключительная компетенция земель, существует множество различий между земельными Коммунальными конституциями. В стране действуют четыре модели организации местного самоуправления:
"сильный мэр", занимающийся и местными вопросами, и исполнением государственных полномочий (французская);
"сильный магистрат", избираемый Собранием депутатов и коллегиально осуществляющий исполнительную власть (северогерманская);
"сильный директор" - глава исполнительной власти, избираемый коммунальным советом при том, что бургомистр несет в основном представительские функции (англосаксонская);
"сильный совет", являющийся высшим органом власти общины, бургомистр является председателем совета и одновременно главой исполнительной власти (южногерманская).
Попытки унифицировать структуру органов местного самоуправления в Германии предпринимались неоднократно, но были признаны нецелесообразными.
Как отмечают казахстанские исследователи [41], работающие под руководством профессора Кенжегузина К.Е., можно выделить три модели организации процессов регионального управления:
модель "децентрализованного регионального менеджмента";
модель "централизованного регионального менеджмента";
модель "сбалансированного пространственного менеджмента".
Сущностные различия между этими моделями заключаются в соотношении централизации и децентрализации управления и, соответственно, в целях и приоритетах управления, а также, по мнению авторов, в возможности обеспечения устойчивого социально-экономического развития.
В первой модели - децентрализованного менеджмента - предполагается предоставление полной самостоятельности территориальным или муниципальным образованиям. В качестве преимуществ данной модели, однозначно можно назвать реальное осуществление народовластия, т.е. соответствие демократическим принципам управления, первоочередной учет интересов и потребностей местного сообщества, эффективное решение местных задач и использование имеющихся материальных, финансовых и трудовых ресурсов. Следует отметить, что данная модель может быть весьма эффективной в условиях достаточного обеспечения региона или местного образования всеми видами ресурсов, а также наличия отлаженной связи с другими аналогичными образованиями в целях обмена продукцией. В противном случае, как это имеет место быть в нашей республике, регионы, а тем более отдельные местные сообщества будут обречены на провал в условиях полной самостоятельности ввиду элементарного отсутствия средств существования - нестабильная налоговая основа доходов, слабый производственный потенциал (равно как и кадровый, материально-технический, природных ресурсов), отсутствие возможности сотрудничать с соседними образованиями. Более того, ограниченность в ресурсах приведет в перспективе к нехватке в инновационном развитии и сужении потенциала экономического роста. С точки зрения принятия управленческих решений существует также вероятность концентрации на проблемах текущего и оперативного характера, развития в собственном ограниченном пространстве.
Вторая модель - централизованного управления - основывается на доминирующей роли государства в лице центрального правительства. Государство использует мощные организационно-экономические рычаги для того, чтобы успешно исполнять роль главного стабилизирующего фактора при неожиданных изменениях. Консолидация средств в центральном бюджете позволяет эффективно перераспределять имеющиеся ресурсы, что дает существенные преимущества в условиях их ограниченности, особенно для реализации стратегических целей. Также этот подход объективно способствует созданию целостной и взаимоувязанной производственной и социальной системы, поддержка и развитие депрессивных территорий, реализация экологических программ и т.п. Централизованный подход, как показал опыт функционирования планово-командной системы хозяйствования, является весьма эффективным при условии наличия отлаженной системы функционирования информационных потоков. Информация должна незамедлительно передаваться в восходящем и нисходящем направлении с минимальным искажением - только тогда центральный управляющий аппарат сможет принимать эффективные решения, которые будут четко реализовываться на местах. Предполагается использование преимущественно экономических методов воздействия на деятельность остальных субъектов хозяйствования, но печальный опыт советской системы свидетельствует о необходимости применения административных, правовых и нормативных методов. В конечном счете, это может привести к неоправданному превышению властных полномочий центральными органами, или в лучшем случае, к возникновению противоречия между формами управления и его реальным содержанием, что послужит причиной деградации производительных сил и необходимости трансформации производственных отношений.
Суть третьей модели - "сбалансированного пространственного менеджмента" - заключается в рациональном совмещении централизации и децентрализации регионального управления. Предполагается, что реализация данной модели ведет к устойчивому развитию территории посредством сбалансированности социальных и экономических интересов различных уровней национальной экономики. Таким образом, недостатки применения первых двух моделей государственного управления явно перевешивают их преимущества. Однако считать, что панацея заключается в применении третьей модели - "сбалансированного пространственного менеджмента" - на наш взгляд ошибочно, поскольку здесь вопрос заключается не в преимуществах самой модели как таковой, а в определении динамического равновесия между централизацией и децентрализацией управления социальными и экономическими процессами в обществе. Стабильный рост экономики может быть обеспечен рациональным соотношением между централизованным и децентрализованным подходом, что потребует оптимального распределения функций между республиканскими, региональными и местными органами управления. Однако само распределение управленческих функций предполагает несколько этапов реализации, в непосредственной основе которых находится децентрализация государственного управления. Необходимо четко определить те сферы, в которых принципиальные решения принимаются на уровне центрального правительства, а реализация может контролироваться на нижестоящих уровнях, и такие области, где управление осуществляется территориальными звеньями. Следует отметить, что вышеописанные модели описывают процессы формирования управленческих структур на региональном уровне.
Существующая в РК модель взаимодействия
политической элиты и местных органов власти представлена в следующем пункте
магистерской диссертации.
.2 Модель взаимодействия государства и местных
органов власти в Республике Казахстан
Согласно ст. 1 Конституции Республика Казахстан является "демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы".
По характеру взаимоотношений высших органов власти форму правления Казахстана можно охарактеризовать как смешанную республику, однако ч. 1 ст. 2 Конституции устанавливает президентскую форму правления.
Статья 3 Конституции РК закрепляет принцип разделения властей: "Государственная власть в Республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответствии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов".
Главой государства является президент. Президент РК, согласно ст. 40 Конституции является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях.