Дипломная работа: Правовой режим дотаций из федерального бюджета

Санкт-Петербургский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования

Национальный исследовательский университет

Высшая школа экономики

Юридический факультет

Кафедра финансового права

Выпускная квалификационная работа

на тему «Правовой режим дотаций из федерального бюджета»

Выполнила

Студентка 4 курса

группы БЮР 153

Сунгурова А.В.

Формат работы: ПИР

Научный руководитель

к.ю.н., доцент Андреева Е.М.

Санкт-Петербург 2019

Введение

Бюджетное устройство государства должно облекаться в строго урегулированную правовую форму для того, чтобы создать стабильную экономическую систему, поскольку только в условиях таковой представляется возможной реализация прав человека и гражданина, гарантируемая Конституцией РФ. Важным институтом, способствующим развитию экономических отношений, являются межбюджетные трансферты, в частности дотации, обеспечивающие достижение одного из ключевых принципов бюджетной системы - сбалансированности бюджетов (статья 33 Бюджетного Кодекса). Являясь частью бюджетной системы, дотации, таким образом, должны иметь непротиворечивую институциональную основу, отраженную в законодательстве.

Актуальность рассмотрения правового режима дотаций из федерального бюджета сводится к тому, что основная функция дотаций в рамках кооперативной модели бюджетного федерализма заключается в горизонтальном выравнивании бюджетной обеспеченности регионов, что приводит к поддержанию устойчивости федеративного устройства Российской Федерации, без которой невозможно соблюдение прав и свобод граждан.

Вопросы правового регулирования дотаций рассматривали такие авторы, как А.В. Беляев, А.С. Зотов, Л. Л. Игонина, А.В. Ильин, М.Ю. Молчанова, М.Г. Полозков и другие. В основу правового анализа легли такие нормативные правовые акты, как Бюджетный кодекс Российской Федерации, федеральные законы о федеральном бюджете, подзаконные акты.

Ключевой целью данной работы является исследование актуальных практических вопросов применения правовых норм, регулирующих статус и обращение дотаций из федерального бюджета. Как итог, разработка предложений по внесению в бюджетное законодательство новых положений в отношении дотаций из федерального бюджета, которые будут способствовать согласованности, непротиворечивости правовых норм, а также единству правоприменительной практики.

В частности, автором произведена попытка ответить на следующие практически значимые вопросы:

- соответствуют ли дотации, предусмотренные федеральными законами о бюджете за анализируемый период, признакам дотаций, выделенным в БК РФ;

- являются ли данные дотации подвидами дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности или обладают самостоятельными признаками.

Достижение данной цели невозможно без решения следующих задач:

1. Системный анализ норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, иных нормативных правовых актов в части предоставления дотаций из федерального бюджета;

2. Установление правовой природы дотаций, теоретических основ их предоставления;

3. Установление роли дотаций в современном бюджетном устройстве;

4. Анализ федеральных законов о бюджете за 2009-2019 годы в части предусмотренных в них дотаций из федерального бюджета;

5. Выявление ключевых признаков, присущих дотациям;

6. Характеристика основных дотаций, выделяемых за анализируемый период, а именно: дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; дотаций бюджету г. Байконура; дотаций, выделяемых закрытым административно-территориальным образованиям; дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов;

7. Установление, являются ли дотации, предоставляемые за анализируемый период самостоятельным видом дотаций, или являются разновидностью дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, предусмотренных ст. 129 БК РФ;

8. Выявление противоречий бюджетного законодательства в отношении дотаций из федерального бюджета;

9. Составление проекта федерального закона о внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ.

Объектом исследования являются дотации, предоставляемые из федерального бюджета.

К предмету исследования относятся положения законодательства Российской Федерации, посвященные предоставлениям дотаций из федерального бюджета; литература, относящаяся к теме настоящей работы.

Структура работы включает в себя введение, основную часть, состоящую из раздела 1, посвященного теоретическим аспектам предоставления дотаций, и трех подразделов, а также раздела 2, касающегося практических основ предоставления дотаций, вмещающим в себя три подраздела, заключение, приложения и библиографический список.

В качестве основного метода работы был использован формально-юридический метод, а также сравнительный, прогностический и системный.

Раздел 1. Теоретико-правовые основы предоставления дотаций из федерального бюджета

бюджетный федерализм дотация законодательство

1.1 Бюджетный федерализм как правовая основа для предоставления дотаций

Прежде чем обратиться к понятию дотаций, которое закреплено в Бюджетном Кодексе Российской Федерации (далее - БК РФ), необходимо коснуться конституционных основ политического устройства России, в рамках которого такие дотации предоставляются, таким образом, осуществив плавный переход от общего к частному.

Первая статья Конституции Российской Федерации (далее - Конституция РФ) свидетельствует о том, что Российская Федерация относится к ряду государств, которые характеризуются федеративным устройством Конституция Российской Федерации (принята Всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета, № 237, 25 декабря 1993 года.. Автор понимает федерализм следующим образом: это форма устройства государства, при котором органично переплетены экономические, социальные, политические нужды, удовлетворение которых достигается за счет бесперебойной слаженной работы центрального аппарата и отдельных частей государства. По мнению автора, федерализм предполагает две составляющие: экономическую и политическую. Экономический подтекст лежит в разрезе бюджетного права и существует в образе трехуровневой бюджетной и налоговой системы. Это подтверждается наличием самостоятельных, обособленных бюджетов, а также собственных доходов от налоговых поступлений, которые четко определены Бюджетным кодексом Российской Федерации. Политическая составляющая, по мнению автора, предполагает систему власти, характеризуемую разграничением полномочий между федеральным и региональным уровнем. Поскольку исследование дипломной работы осуществляется в рамках бюджетного права, автора интересует экономическая составляющая федерализма.

Экономическую составляющую федерализма другими словами можно обозначить как бюджетный федерализм. Бюджетный федерализм служит базисом для предопределения бюджетного устройства страны. С одной стороны, именно на бюджетном федерализме зиждутся межбюджетные отношения, возникающие между федеральным центром и субъектами, между субъектами и муниципальными образованиями; с другой стороны, бюджетный федерализм наиболее ярко проявляется и реализуется через систему межбюджетных отношений федеративного государства. Таким образом, бюджетный федерализм выступает не только в качестве категории права, через которую могут реализовываться межбюджетные отношения, но и в качестве основного принципа построения межбюджетных отношений.

На практике существуют различные подходы к реализации бюджетного федерализма: несмотря на то, что каждая десятая страна в мире является федерацией, не существует унифицированного вида бюджетных взаимоотношений. Российская Федерация относится к странам с кооперативным бюджетным федерализмом, характеризующимся: а) отсутствием соперничества между субъектами б) партнерским отношением между центром и субъектами в) верховенством федерального бюджетного законодательства, определяющего основную финансовую политику в целях сохранения единства и целостности государства Аветисян И. А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации. // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2011. №13. С. 115-131.. Определение бюджетного федерализма не закреплено на законодательном уровне, однако, существует большое количество определений в доктрине. Так, например, Р.К. Аркыбаев и Р.А. Набиев считают, что бюджетный федерализм - это система, которая предполагает взаимоотношения органов власти всех уровней в сфере налогового и бюджетного права на всех стадиях бюджетного процесса Арыкбаев Р. К., Набиев Р. А., Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения. // Вестник Астраханского государственного технического университета. 2008. С. 134-137.. С помощью такого емкого определения авторы подчеркивают важность взаимодействия органов власти всех уровней для достижения максимальной эффективности бюджетного процесса. В.В. Казаков и Т.С. Савинов предполагают, что, во-первых, бюджетный федерализм выражает те же отношения, что и федерализм, только в определенных отраслях: бюджетной и налоговой, а во-вторых, подчеркивают главную особенность бюджетного федерализма: все субъекты Федерации должны быть равны между собой и по отношению к центру Казаков В.В., Савиных Т.С., Особенности бюджетного федерализма в России // Вестник Томского государственного университета. 2010. С. 110-113.. Авторы верно подмечают один из ведущих признаков бюджетного федерализма: равноправие субъектов по отношению друг к другу и к федеральному центру. Это подтверждает закрепленный в статье 31.1 БК РФ один из принципов бюджетной системы - принцип равенства прав субъектов. И. А. Аветсиян считает, что бюджетный федерализм - это форма бюджетного устройства государства, при которой происходит участие всех уровней власти в бюджетном процессе для достижения интересов и федеративного центра, и субъектов, и муниципальных образований Аветисян И. А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации. // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2011. №13. С. 115-131..

Таким образом, используя вышеперечисленные ключевые признаки кооперативной модели бюджетного федерализма, можно вывести следующее определение: это форма бюджетного устройства федеративного государства, предполагающая партнерские отношения между федеральным центром и субъектами, характеризующиеся участием всех уровней в едином бюджетном процессе для достижения единства и целостности финансовой деятельности государства, позволяющая достигать интересы субъектов и муниципальных образований при соблюдении равенства прав субъектов между собой и в отношениях с центром.

1.2 Роль предоставления дотаций в современном бюджетном устройстве

Межбюджетные отношения являются частью структуры бюджетного федерализма. Определение межбюджетных отношений содержится в статье 6 БК РФ и звучит, как взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Одной из форм межбюджетных отношений является предоставление межбюджетных трансфертов. Согласно той же статье БК РФ, межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.

Дотации, как форма межбюджетных трансфертов, рассматриваются в доктрине, как источник горизонтального выравнивания в рамках кооперативной модели бюджетного федерализма (в частности, об этом пишут такие авторы, как У.С. Вараев, М. М. Ильясов, Т.Е. Кочесокова, А.В. Пенюгалова и др.). Для того, чтобы убедиться, что дотации играют вышеназванную роль, необходимо рассмотреть дотации через призму наличия или отсутствия самостоятельности бюджетов субъектов РФ. Некоторые авторы полагают, что самостоятельность бюджетов субъектов носит декларативный характер. Так, например, И. А. Аветсиян отмечает, что поскольку федеральный бюджет предоставляет финансовую помощь региональным бюджетам в виде межбюджетных трансфертов, то региональные бюджеты, по сути, формируются в недрах Министерства Финансов, и именно там происходит определение доходной части бюджетов субъектов Аветисян И. А. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения в Российской Федерации. // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2011. №13. С. 115-131.. По мнению И. А. Аветсияна, несмотря на прямое конституционное закрепление самостоятельности, в правовых реалиях такая самостоятельность не находит никакого подтверждения, поскольку федеральный бюджет аккумулирует большую часть доходов, а затем, посредством перенаправления межбюджетных трансфертов, денежные средства равномерно распределяются сначала на уровень субъектов, а затем на уровень муниципалитета. Т.С. Савиных также замечает, что на данный момент ни в одной стране не получилось создать абсолютную модель бюджетного федерализма. Бюджетное устройство является крайне централизованным, и очень близко к унитарным государствам, поэтому отсутствует действительная независимость и стабильность субъектов РФ Савиных Т.С. Бюджетный федерализм: понятие и сущность. // Сибирский журнал науки и технологий. 2007. C.102-104.. М.Г. Полозков подчеркивает, что сосредоточение большого количества налогов, отчисляемых в федеральный центр, в действительности, рассредоточивает интересы субъектов, поскольку у них теряется мотивация в наращивании своего налогового потенциала Полозков М.Г. Модернизация межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Финансы: теория и практика. 2010. С.47-50.. В рамках данной дипломной работы целесообразно оценивать не обоснованность утверждений авторов, а следствия, касающиеся правового режима дотаций, которые можно вывести из данных точек зрений. Подытоживая основную мысль, проходящую красной нитью в доктрине, большинство из авторов сходятся во мнении, что в отрасли современного бюджетного права происходит централизация бюджета, напоминающая модель бюджетного устройства унитарного государства, а также подтверждается существование низкого уровня самостоятельности бюджетов субъектов. Первая часть данного утверждения находит отклик у автора, поскольку федеральный бюджет действительно централизован: он наполняется более остальных бюджетов бюджетной системы. Российская Федерация, однако, - это самая большая страна в мире, расходы которой сопоставимы с ее площадью. То есть централизация денежных средств в федеральном бюджете оправдана, ведь федеральный бюджет является ведущим бюджетом, из которого расходуются денежные средства не только на предоставление межбюджетных трансфертов, но также на общегосударственные нужды. Например, в 2017 году расходы на национальную оборону составили 3054,4 млрд. рублей, на социальную политику 5053, 6 млрд. рублей, на национальную экономику 2369,7 млрд. рублей, в то время как расходы на межбюджетные трансферты составили 808,4 млрд. рублей Официальный сайт Министерства Финансов Российской Федерации. Бюджет для граждан. К федеральному закону о федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов. 2017. // URL: https://www.minfin.ru/ru/document/?id_4=121617. Дата обращения: 12.02.2019г.. Данные цифры свидетельствуют о том, что федеральный бюджет должен аккумулировать большую часть средств для трат на первоочередные цели государства по сохранению суверенитета, поддержанию социальной политики.