Вторая часть утверждения о том, что бюджеты бюджетной системы РФ не самостоятельны не поддерживаются автором, поскольку в таком случае следует, что дотации, являющиеся по своей правовой природе межбюджетным трансфертом, не выполняют какой-то самостоятельной функции, они играют роль посредника между федеральным бюджетом, аккумулирующим денежные средства, и бюджетом субъекта. Если бюджеты субъектов не самостоятельны, то из этого следует, что сам институт межбюджетных трансфертов сущностно сводится к единственной функции: перераспределению денежных средств, поступаемых в федеральный бюджет. Однако, анализ законодательства позволяет сделать иное заключение. О самостоятельности бюджетов свидетельствует тот факт, что НК РФ предусмотрены самостоятельные налоговые доходы и сборы, наполняющие бюджеты субъектов и местные бюджеты. Соответственно, если таких доходов не хватает для покрытия расходных обязательств субъекта, то для поддержки региона из федерального бюджета выделяются дотации - средства, способствующие покрытию расходных обязательств. Еще одним подтверждением того, что дотации играют роль источника горизонтального выравнивания, является статистика выделения дотаций. Обращаясь к данным за 2017 год, можно отметить, что в Российской Федерации есть субъекты, дотации которым не заложены в федеральном бюджете, среди которых: Ленинградская область, Московская область, Смоленская область, Республика Татарстан, Самарская область, Сахалинская область, Калужская область и др. Это значит, что доходы названных субъектов позволяют покрывать расходные обязательства, и самостоятельность их бюджетов находится на высоком уровне. Более 40% дотаций из федерального бюджета в объеме собственных доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации выделяются Республике Тыве, Республике Алтай, Республике Дагестан, Чеченской Республике и другие Единый портал бюджетной системы Российской Федерации. // URL:http://budget.gov.ru/epbs/faces/p/Регионы/Уровень%20дотационности%20субъектов%20РФ?_adf.ctrl-state=4myqci5xl_157®ionId=40. Дата обращения: 12.02.2019г.. Официальные статистические данные подтверждают наличие взаимосвязи между выделением дотаций и бюджетной обеспеченностью региона: среди наименее обеспеченных регионов выделяются те же регионы, которым предоставляется более 40% дотаций: Республика Алтай, Чеченская Республика, Республика Дагестан и др.; наиболее обеспеченные регионы, такие как Московская область, Ленинградская область, Республика Татарстан и др., дотаций не получают Там же.. Вышеприведенные доводы свидетельствуют о том, что дотации играют роль денежных средств, направляемых тем регионам, чей уровень доходов не позволяет исполнить расходные обязательства.
Таким образом, находит подтверждение тот факт, что дотации не только выполняют роль посредника между бюджетами, они, первоочередно, являются средством для горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности, что крайне необходимо для поддержания единства бюджетной системы в стране.
1.3 Обобщение признаков дотаций, исходя из анализа БК РФ
В данном подразделе представляется целесообразным раскрыть признаки дотаций, исходя из анализа законодательства. Ключевое для данной работы понятие «дотаций» регламентировано также в статье 6 БК РФ. Исходя из буквального толкования нормы, можно заключить, что дотации относятся к институту межбюджетных трансфертов, являясь одной из форм межбюджетных отношений. Глава, закрепляющая регулирование межбюджетных трансфертов, находит свое отражение в разделе IV БК РФ, посвященному сбалансированности бюджетов. Понятие сбалансированности бюджета является одним из принципов бюджетной системы, закрепленных в статье 33 БК РФ, и содержание его заключается в том, что объем доходов должен быть равен объему расходов. В том случае, если объем расходов превышает объем доходов, это приводит к неисполнимости бюджета, а значит к его непродуктивности. Следовательно, законодатель, включая дотации в главу о сбалансированности бюджета, как важного принципа бюджетной системы, имел ввиду, что дотации являются неотъемлемым инструментом в достижении сбалансированности бюджетов.
Следующей особенностью дотаций в соответствии с определением из статьи 6 БК РФ является предоставление их на безвозмездной и безвозвратной основе. «Финансовая помощь» как термин упоминается в БК РФ несколько раз, в частности, в отношении предоставления дотаций косвенно фигурирует в статье 137 БК РФ. Напрямую законодатель не закрепил предоставление дотаций, как «финансовую помощь», поэтому нельзя однозначно заявить о том, является ли это в действительности помощью; или в рамках бюджетного федерализма, направление денежных средств субъектам можно посчитать прямой обязанностью федерального центра. Многие из авторов часто употребляют термин «финансовая помощь» в отношении дотаций. Например, М.Г. Полозков, рассуждая о горизонтальном выравнивании бюджетов, говорит о системе финансовой помощи региональным и муниципальным бюджетам Полозков М.Г. Модернизация межбюджетных отношений в Российской Федерации. // Финансы: теория и практика. 2010. С.47-50.. М.Ю. Молчанова, говоря об этапе развития межбюджетных отношений в 2009-2013 г., в качестве одной из задач выделяет совершенствование предоставления финансовой помощи регионам Молчанова М.Ю. Генезис межбюджетных отношений в российских регионах. // Вестник СВФУ. 2013. С.32-38.. Н.И. Глотова в своей статье, рассуждая о бюджетной политике на 2012 год, констатирует, что при предоставлении финансовой помощи субъектам, планируется сделать акцент на увеличение объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности Глотова Н.И. Межбюджетные отношения как финансовый регулятор экономического положения региона. // Вестник Алтайского государственного аграрного университета. 2011. С. 117-120.. Если посмотреть на предоставление дотаций с точки зрения законодательства, то можно прийти к выводу, что один из признаков дотаций косвенно подтверждает наличие «финансовой помощи» со стороны федерального центра. В соответствии со статьей 6 БК РФ, дотации являются безвозвратными и безвозмездными средствами. Отсутствие экономически возмездного подтекста может свидетельствовать о том, что законодатель изначально рассматривал направление дотаций, как финансовую помощь, поскольку она предоставляется без получения обратной связи в виде возможных преимуществ и дивидендов в будущем.
Автор данной работы, однако, считает, что это не финансовая помощь, а обязанность федерального центра, вытекающая из Конституции РФ. Российская Федерация - это социальное государство (статья 7 Конституции РФ), которое гарантирует соблюдение прав и свобод человека и гражданина, а значит отвечает за исполнение обязательств, на него возложенных. Федеральный центр отвечает за исполнимость расходных обязательств субъектов, что приводит нас к выводу о том, что нельзя употреблять термин «финансовая помощь» по отношению к предоставлению дотаций.
Определение межбюджетных трансфертов содержит также информацию о субъектах правоотношений: об отправителе и получателе. Субъектами являются публично-правовые образования, в бюджеты которых и из бюджетов которых передаются дотации. Бюджетная система РФ трехзвенная: федеральный бюджет, включающий также бюджеты внебюджетных государственных фондов, бюджеты субъектов и бюджет муниципальных образований (статья 10 БК РФ). Исходя из анализа статей 129 БК РФ, 135 БК РФ можно заключить, что дотации могут выделяться непосредственно из федерального бюджета в бюджет субъектов, и только затем из бюджета субъектов в местный бюджет (кроме исключений, установленных пунктом 7 статьи 130 БК РФ). Соответственно Российская Федерация, как публично-правовое образование, направляющее дотации из федерального бюджета, будет всегда являться отправителем; субъекты РФ могут быть, как получателем, так и отправителем; муниципальные образования на основании статей 135 БК РФ и 142 БК РФ могут также выступать в правоотношениях в качестве как получателя, так и отправителя.
Используя расширительное толкование статьи 6 БК РФ, можно заключить, что дотации как трансферт предоставляются в денежной форме. Поскольку бюджетное право регулирует правоотношения в сфере образования, распределения и использования денежных средств денежных фондов государства, то предоставление средств из одного бюджета бюджетной системы в другой бюджет бюджетной системы не может осуществляться в натуральной форме.
Следующей особенностью, заслуживающей внимание, является наличие нецелевого характера направления денежных средств. Дотации - это нецелевые средства, направляемые субъектам, которые могут потратить такие средства в соответствии со своими нуждами. БК РФ четко регламентирует один вид дотаций - дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Можно ли считать это целевой дотацией? Формулировка позволяет ответить на этот вопрос положительно, поскольку дотация выделяется на вполне конкретную цель: на выравнивание бюджетной обеспеченности. Данный вопрос видится необходимым рассмотреть через анализ предоставления дотаций конкретному региону. Возьмем для примера Алтайский край. В приложении к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов" установлены конкретные суммы, передаваемые регионам на выравнивание бюджетной обеспеченности. Так, в 2018 году Алтайский край получил большую сумму дотаций в размере 27 129 122,5 тыс. рублей. Закон Алтайского края «О краевом бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» в подпункте 1 пункта 1 также устанавливает в качестве одной из характеристик доходной части - межбюджетные трансферты, в том числе дотации. Ознакомившись с законом, становится понятно, что субъект может распорядиться полученными бюджетными ассигнованиями на любые необходимые расходные обязательства субъекта. Например, статья 8 указывает на особенности установления отдельных расходных обязательств Алтайского края и использования бюджетных ассигнований в сфере социального обеспечения населения, среди которых: ежемесячное пособие на ребенка, доплату к пенсии и другое. Таким образом, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности являются нецелевыми средствами.
Статьи 129, 135, 142 БК РФ свидетельствуют о том, что кодекс закрепляет только один вид дотаций: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Данные дотации ежегодно отражены в федеральных законах о бюджете на очередной год и на плановый период. Именно данный вид дотаций отвечает всем признакам дотаций, закрепленных в БК РФ: это безвозвратный и безвозмездный межбюджетный трансферт, выделяемый в денежной форме и не имеющий направления использования. Однако, фактически федеральные законы содержат и иные виды дотаций, правовое регулирование которых не закреплено в кодексе. Намеренно ли законодатель включил в кодекс только один вид? Ответить на этот вопрос поможет опыт зарубежных стран, в частности, Германии. Успешность межбюджетных отношений зачастую характеризуется успешностью бюджетного выравнивания. По мнению автора, для этого, необходимо добиться как эффективного вертикального выравнивания, когда расходные обязательства должны соответствовать доходному потенциалу на всех уровнях бюджетной системы, так и горизонтального выравнивания, при котором достигается равномерное предоставление публичных услуг гражданам на территории каждого региона, в том числе, путем перечисления межбюджетных трансфертов Пенюгалова А.В., Кочесокова Т.Е. Горизонтальное и вертикальное выравнивание. // Экономические науки. 2010. . В Германии бюджетное выравнивание достигается за счет ступенчатой системы выравнивания: во-первых, за счет того, что 25% от общего поступления НДС распределяется между землями, при чем 75% от этого объема распределяются по землям пропорционально численности населения, а 25% - идут в бюджеты земель с низким налоговым потенциалом; во-вторых, за счет прямых федеральных грантов (межбюджетных трансфертов) территориям, и сумма зависит от доходов земель. При этом, германская модель ориентируется по большей степени на налоговый потенциал земель при бюджетном выравнивании. Авторы подчеркивают, что, в первую очередь, перераспределяется НДС, а помощь из федерального бюджета в виде межбюджетных трансфертов оказывается в небольших размерах, что стимулирует регионы к развитию предпринимательских отношений Беляев А.В. Регулирования межбюджетных отношений в странах с федеративным устройством. // Явления и процессы. 2008. . Возможно, что при построении межбюджетных отношений, законодатель опирался на удачный опыт бюджетного выравнивания ФРГ, однако, понимал, что федеральный бюджет РФ - более централизован, чем в Германии, поскольку НДС поступает в федеральный бюджет, а потому необходимо добиваться бюджетного выравнивания, идя по второму возможному пути - с помощью предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности по установленной методике. По мнению автора настоящей работы, законодатель изначально хотел закрепить в кодексе только один вид дотаций, как базовый регулятор бюджетного выравнивания, однако, впоследствии, появились и другие виды. Поскольку не представляется возможным переложить модель бюджетного выравнивания Германии на бюджетные правоотношения РФ, РФ стоит идти своим путем и регламентировать в БК РФ, также, правовое положение иных дотаций, которые фактически выделяются регионам.
Представляется важным также рассмотреть сам термин «бюджетная обеспеченность». В настоящий момент Кодекс содержит несколько схожих понятий: бюджетная обеспеченность, расчетная обеспеченность и минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности. Понятие бюджетная обеспеченность фигурирует в статьях, посвященных предоставлению дотаций, в связке со словом «выравнивание». Наиболее популярная трактовка бюджетной обеспеченности звучит, как стоимость государственных и муниципальных услуг, приходящихся на душу территориального образования, выраженная в денежной форме и финансируемая за счет средств соответствующего бюджета Зотов А. С. Понятие бюджетной обеспеченности регионов и методики ее оценки. //Сборник материалов научно-практической конференции. 2015. URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=30601637. Дата обращения: 14.03.2019г.. Исходя из анализа данного определения можно заключить, что существует субъект потребления государственных и муниципальных услуг - гражданин, проживающий на территории определенного региона, существуют общественные услуги, которые должны быть предоставлены данному лицу, и, сумма таких обязательств перед гражданином и есть метрика, принимаемая за единицу бюджетной обеспеченности. Рассмотрев термин «бюджетная обеспеченность», необходимо также рассмотреть термин «расчетная бюджетная обеспеченность», который лежит в основе определения списка регионов, нуждающихся в предоставлении дотаций из федерального бюджета. Способ определения расчетной бюджетной обеспеченности прямо закреплен в пункте 6 статьи 131 БК РФ, в соответствии с которым рассчитывается налоговый доход на одно лицо данного региона, который может быть получен консолидированным бюджетом субъекта, и, данный параметр сравнивается со средним показателем всех консолидированных бюджетов субъектов, при этом учитываются климатические, социальные, географические и иные условия.
И, наконец, последний термин, который необходимо рассмотреть - это минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности. Сущность данного понятия закреплена в Методике распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004г. N 670 Постановление Правительства РФ от 22.11.04г. №670 «О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности». Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, N 48, ст.4797; 2006, N 39, ст.4088.. Согласно данной методике, для того, чтобы определить минимальный уровень расчетной бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации с учетом дотаций необходимо взять среднее арифметическое суммы показателей уровня расчетной бюджетной обеспеченности до распределения дотаций по субъектам Российской Федерации, не входящим в число 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый высокий уровень бюджетной обеспеченности, и 10 субъектов Российской Федерации, имеющих самый низкий уровень бюджетной обеспеченности. Методикой также закреплено, что общий объем дотаций должен определяться в соответствии с необходимостью достижения субъектом минимального уровня бюджетной обеспеченности. Соответственно, чем больше отклонение от минимального уровня, тем больший объем дотаций будет предусмотрен для данного региона.
| Правовая семья и правовая система |