Видится, что цель выделения таких дотаций все так же тесно переплетается с необходимостью субъекта РФ исполнить свои расходные обязательства. Такие дотации выделяются субъекту для того, чтобы субъект не направлял денежные средства из иных источников дохода бюджета на те дополнительные расходные обязательства, которые были возложены на него федеральным центром, поскольку это приводило бы к увеличению цены набора публичных услуг, гарантируемых гражданам, что является недопустимым. В таком случае, анализируемые дотации выполняют ту же роль, что и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, и их правовая природа вытекает из необходимости обеспечения сбалансированности бюджетов.
Автор уже проанализировал другие виды дотаций, не поименованные в кодексе и выяснил, что каждый вид дотаций соответствует почти всем признакам, в частности безвозвратности и безвозмездности. Анализируемые дотации не являются исключением, и также соответствуют этим характеристикам. Единственный спорный признак, вызывающий сомнения и не позволяющий соотнести правовой статус дотаций, обозначенный законодателем в БК РФ, и в федеральных законах о бюджете - это нецелевая направленность дотаций, поэтому в данном разделе следует рассмотреть их правовую природу в свете соответствия этому признаку.
Для анализа был взят федеральный закон о бюджете за 2017 год. Общий объем дотаций составил 102990160,1 млн. Среди дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов в 2017 году были выделены:
1. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов;
2. Дотация в целях обеспечения сбалансированности бюджета Чеченской Республики;
3. Дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы;
4. Дотации бюджету Приморского края в целях обеспечения сбалансированности бюджета городского округа Большой Камень;
5. Дотации бюджету Мурманской области в целях обеспечения сбалансированности бюджета городского округа Мурманск;
6. Дотация в целях обеспечения сбалансированности бюджета Республики Крым;
7. Дотация в целях обеспечения сбалансированности бюджета города федерального значения Севастополя;
8. Дотации бюджетам субъектов Российской Федерации за достижение наивысших темпов роста налогового потенциала Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" от 19.12.2016г. N 415-ФЗ. // Российская газета. Федеральный выпуск №7160 (292)..
Среди приведенных дотаций, по мнению автора, нецелевым видом дотаций являются дотации под номерами 1, 8. Целесообразно рассмотреть подробнее некоторые из перечисленных видов. Перечень субъектов, которым направляются дотации под номером 1 устанавливается Распоряжением Правительства РФ. В 2017 году, например, это было Распоряжение Правительства РФ от 25.11.2017г. N 2619-р «Об утверждении распределения дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов на 2017 год», и такие дотации получили 23 субъекта из 85 Распоряжение Правительства РФ от 25.11.2017 N 2619-р «Об утверждении распределения дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов на 2017 год». [Электронный ресурс]: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_283493/. Дата обращения: 25.03.2019г.. Они направляются, как было сказано выше, как дополнительный вид дотаций по отношению к дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности. В действительности, анализ показывает, что все субъекты, которым выделялись дотации бюджетное выравнивание, также выделялись дотации на обеспечение сбалансированности. Это свидетельствует о том, что такие дотации носят дополняющий характер по отношению к первым и также выделяются для обеспечения сбалансированности бюджетов.
Поскольку важно ответить на вопрос, являются ли данные дотации целевыми или нет, то необходимо рассмотреть этимологию термина «целевой». По мнению автора, имеется несколько вариантов того, как можно понимать целевой характер: во-первых, под этим может пониматься отправление денежных средств на вполне конкретные нужды. Разбирая виды дотаций, представленные за 2017 год, следует отметить, что среди них есть дотации на частичную компенсацию дополнительных расходов на повышение оплаты труда работников бюджетной сферы, и, автор считает, что такие дотации являются целевыми денежными средствами. В 2013 г. были приняты Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012г № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» и Указ Президента Российской Федерации от 01.06.2012г № 761 «О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы». Такие дотации выделяются для повышения заработной платы педагогов общего образования, дошкольного образования, педагогов профессионального образования, врачей, работников культуры и др Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2012 № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». // [Электронный ресурс]: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_129344/. Дата обращения: 27.03.2019.
Указ Президента РФ от 01.06.2012 N 761 "О Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы". // [Электронный ресурс]: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_130516/. Дата обращения: 27.03.2019.. Если, например, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности действительно выделяются субъекту для того, чтобы субъект мог исполнить публичные обязательства перед гражданами, то вышеназванный вид дотаций направляется конкретно на расходы по повышению заработной платы. Опять же, непонятно, насколько это возможно в рамках действующего законодательства, поскольку бюджетное право закрепляет принцип обезличивания денежных средств при поступлении их на счет бюджета, а также отсутствия возможной связи между доходами и расходами, и дотации, как межбюджетный трансферт не присутствуют в качестве исключения из принципа общего совокупного покрытия. Значит, на законодательном уровне нельзя говорить о целевой направленности дотаций на конкретные нужды, однако фактически такие дотации существуют.
Можно также рассматривать целевой характер в разрезе того, кому направляются данные денежные средства и характер правоотношений. Федеральные закон о федеральном бюджете за 2009-2019 год содержат дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ, и такие дотации поименованы в законах в отдельной графе, а перечень субъектов, которые получат такие дотаций в очередном финансовом году определяются распоряжением Правительства. Однако, как можно заметить выше, в перечне дотаций за 2017 год, дотации под номерами 2,4,5,6,7, которые направляются субъектам РФ, были выделены не в распоряжении Правительства, а непосредственно в федеральном законе. По мнению автора, в случае, когда законодатель предусматривает общий порядок определения субъектов для получения анализируемых дотаций в распоряжении Правительства, однако, в федеральном законе о федеральном бюджете выделяет конкретные субъекты среди других (например, в 2017г. такие субъекты, как Приморский край, Мурманская область и др., получили анализируемые дотации), то такое намеренное выделение свидетельствует о целевой направленности дотации, поскольку они поименованы в федеральном законе в связке с конкретными субъектами. Например, в 2017 году Чеченской республике было выделена дотация на поддержку мер по обеспеченности сбалансированности бюджета в размере 16406935,4 млн., в то время как самый большой объем дотаций иным регионам, например, Омской области, составил 860568,6 млн. Чеченская республика, в том числе, получила 24005035 млн. в качестве дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, что занимает третье место в списке самых объемных дотаций такого вида за 2017 год Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов" от 19.12.2016г. N 415-ФЗ. // Российская газета. Федеральный выпуск №7160 (292).. При этом, автор также отмечает, что такой формат выделения дотаций не соответствует статье 31.1 БК РФ, посвященной принципу равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации. Принцип закрепляет, в частности, что ни для одного из субъектов не может быть предоставлен отдельный порядок формирования доходов Арзуманова Л.Л., Артемов Н.М., Ашмарина Е.М. и др. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации. // Проспект. 2011..
Однако, нельзя никак повлиять на такое нарушение в рамках действующего законодательства, потому что: во-первых, данный вид дотаций не закреплен в БК РФ, а если нет закрепления, то нет и нарушения прав иных субъектов, а во-вторых, нет единой утвержденной методики для того, чтобы были выделены дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджета субъекта.
Исходя их вышеизложенного анализа, дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов могут быть как целевыми, так и не целевыми.
Есть мнение о том, что анализируемые дотации зависят от бюджетной политики на данный момент. Этого мнения придерживается, например, Ч. М. Шавалеева Шавалеева Ч.М. К вопросу о дотациях субъектам Российской Федерации. // Финансы и кредит. 2015. С.31-41.. В действительности, просматривая виды дотаций за иные годы, среди дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности также выделялись: дотации Омской области, дотации бюджету Саратовской области в целях обеспечения сбалансированности бюджета городского округа Шиханы, дотации на компенсацию потерь бюджетов, возникающих при разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, дотации бюджету г. Санкт-Петербурга на увеличение уставного капитала открытого акционерного общества «Западный скоростной диаметр» Анализ автора по результатам исследований федеральных законов о федеральном бюджете за 2009-2019 годы.. Дотации - очень удобный инструмент для финансирования расходных полномочий субъектов в рамках федеративного устройства государства и направления бюджетной политики, однако, по мнению автора, большинство из анализируемых дотаций имеют целевую направленность, что противоречит БК РФ, а также, в некоторой степени происходит фактическое нарушение принципа равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации.
Анализ нормативных правовых актов: порядок предоставления дотаций и критерии расчета.
Данный вид регулируется Постановлением Правительства РФ от 13.04.2010г. N 231 «О порядке распределения и предоставления дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации», а также обязательно учитывается при составлении проекта федерального бюджета.
Анализ постановления позволяет сделать вывод, что перечень дотаций на поддержку мер по сбалансированности бюджетов не является закрытым, поскольку Президент РФ или Правительство РФ могут утверждать предоставление дотаций конкретным субъектам на решение задач. Например, в 2013 г. в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 12.10.2013г. № 1872-р были выделены дотации бюджету Хабаровского и бюджету Амурской области, а также Еврейской автономной в целях социальной защиты населения, пострадавшего от крупномасштабного наводнения Распоряжение Правительства РФ от 12 октября 2013 г. N 1872-р Об оказании финансовой помощи бюджетам Хабаровского края, Амурской области и Еврейской автономной области за счет предоставления в 2013 г. из федерального бюджета дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ. // URL: https://base.garant.ru/70473440/. Дата обращения: 01.04.2019.. Такие виды дотаций также носят целевой характер, однако, не нарушают равенства бюджетных прав субъектов, поскольку Российская Федерация - это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (статья 7 Конституции РФ). В случае возникновения стихийных бедствий, государство обязано направить свою помощь на социальную защиту населения.
Критериев расчета, как было указано выше, не существует, однако, не представляется возможным предложить какую-либо унифицированную методику для расчета таких дотаций, так как анализ показал, что выделение дотаций зависит от государственных решений и направления бюджетной политики. Субъекты, которые в очередном финансовом году получат такие дотации, определяются на основании Распоряжения Правительства.
Выводы подраздела, посвященного анализу дотаций:
Таким образом, автор обобщил наиболее часто встречающиеся дотации из федерального бюджета, которые не поименованы в БК РФ, и соотнес каждый вид с имеющимися признаками дотаций, закрепленных БК РФ. Краткую сравнительную характеристику дотаций можно найти в Приложении 1.
По итогам раздела были сделаны следующие выводы:
1. Все анализируемые дотации выделялись на протяжении периода, анализируемого в данной работе, с 2009 по 2019 год;
2. Правовая природа дотаций г. Байконуру и дотаций, выделяемых ЗАТО, вытекает из правового статуса выше обозначенных территориальных образований;
3. Все анализируемые дотации по своей правовой природе являются межбюджетными трансфертами, а также соответствуют признакам безвозмездности и безвозвратности;
4. Большинство из них по правовой природе имеют целевой характер, что противоречит одному из ведущих признаков дотаций, закрепленных в БК РФ;
5. Из-за фактического наличия целевой направленности некоторых дотаций, нарушается принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов, поскольку дотации не предусмотрены в статье 35 БК РФ в качестве исключений.
6. С принятием государственной программы, дотации г. Байконуру имеют двойственную правовую природу: в зависимости от того, с какой стороны посмотреть, бюджетные ассигнования могут носить как целевой, так и нецелевой характер. В связи с этим формула для расчета дотаций г. Байконуру является не точной;
7. Дотации, выделяемые ЗАТО, направляются из федерального уровня на муниципальный уровень;
8. Условия предоставления дотаций ЗАТО, утвержденные постановлением Правительства РФ, носят самостоятельный характер, и в некоторых моментах дублируют положения БК РФ об условиях предоставления межбюджетных трансфертов;
9. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов РФ являются механизмом по обеспечению принципа сбалансированности бюджетов субъектов;
10. Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности являются дополнительным видом дотаций по отношению к дотациям на выравнивание бюджетной обеспеченности, и они становятся актуальными в том случае, если при расчете объема дотаций не были учтены какие-либо расходные обязательства или доходные источники;
| Правовая семья и правовая система |