Отличие трех приведенных терминов, по мнению автора, состоит в том, что первый термин является базовым понятием, расчетная бюджетная обеспеченность - это формула, по которой можно выяснить фактическую способность субъекта по оказанию публичных услуг гражданам, а минимальный уровень бюджетной обеспеченности - это главный критерий для определения того, какие субъекты и в каком объеме получат дотации.
Поскольку термин «бюджетная обеспеченность» является ключевым, то необходимо рассмотреть его более детально. А.В. Ильин ставит знак равенства между бюджетной обеспеченностью и необходимостью любого субъекта стабильно осуществлять весь набор публично значимых услуг Ильин А. В. Правовая природа дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. // Российский юридический журнал №5. 2015. С. 156-161.. В действительности, бюджетная обеспеченность региона - это параметр, который должен отвечать признаку стабильности. Ведь согласно статье 7 Конституции РФ, Российская Федерация - это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, а также гарантирующее равенство прав. Соответственно, необходимые условия должны соблюдаться в каждом регионе, независимо от уровня бюджетной обеспеченности.
Ввиду большой площади, различных климатических, географических, социальных и иных особенностей каждый субъект федерации имеет свой вектор развития. Однако, Конституция РФ требует неукоснительного равенства прав граждан на территории любого субъекта, а потому публично-правовые образования принимают на себя обязанность по поддержанию такого режима и сосредоточенности максимальных сил на равномерном развитии регионов. Необходимо соблюдать баланс интересов регионов, не позволяя развивать некоторые регионы больше, чем другие Там же.. И по той же причине БК РФ содержит единые условия предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, а Правительством установлена единая Методика, закрепляющая формулу для расчета бюджетной обеспеченности и определены, какие субъекты нуждаются в дотациях. Если субъект отвечает двум критериям: 1) определенный уровень бюджетной обеспеченности, свидетельствующий о том, что субъект не в силах самостоятельно покрыть расходные обязательства 2) субъект соответствует условиям, перечисленным в статье 130 БК РФ, то федеральный центр должен выделить дотации. А.В. Ильин подчеркивает, что поскольку статьей 19 Конституции закреплена прямая обязанность публично-правового образования по соблюдению равенства прав граждан, федеральный уровень власти не вправе отказать региону в предоставлении дотаций Ильин А. В. Правовая природа дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. // Российский юридический журнал №5. 2015. С. 156-161..
При этом, если невозможность вышестоящего уровня власти в отказе на предоставление дотации является неоспоримой, то правоотношение, в котором субъект может отказаться от дотации, предоставляемой государством, хоть и находит законодательное закрепление в п.8 статьи 130 БК РФ, однако, носит противоречивый характер. А. В. Ильин отмечает, что возможность отказа субъекта от дотации, которая действительно нужна региону, не отвечает конституционной обязанности публичной власти по осуществлению конституционных прав Там же. . Вероятно, закрепляя за субъектом такую волю, законодатель исходил из принципа самостоятельности бюджетов субъектов, указанной в статье 31 БК РФ, в частности, предоставление права и обязанности самостоятельно обеспечивать сбалансированность и эффективность использования бюджетные средств, а также осуществлять бюджетный процесс. По мнению автора данной работы, законодательное закрепление возможности отказа от дотации, путем включения такого отказа в закон субъекта, действительно является ошибочным вектором. Во-первых, самостоятельность бюджетов должна иметь некоторую ограниченность, поскольку субъекты не обладают суверенитетом. Внутренний суверенитет провозглашает верховенство федеральных органов власти на всей ее территории во взаимоотношениях с субъектами Комкова Г.Н., Колексников Е.В., Липчанская М.А. Конституционное право Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата. // Саратов: Юрайт. 2014. . Так, статья 71 Конституции РФ закрепляет все основополагающие предметы ведения, которые возложены на Российскую Федерацию. Статья 72 Конституции РФ устанавливает совместное ведение Российской Федерации и субъектов. В ведении Российской Федерации находится все базовые понятия права, на которых строятся правоотношения в различных отраслях. Безусловно, субъектам предоставлена некоторая автономия: у них есть региональное законодательство (статья 73 Конституции РФ), собственная территория, изменить которую можно только с их согласия, они обладают экономической самостоятельностью и иными функциями, однако, поскольку федеральные органы власти - это вышестоящее звено, и, в соответствии со статьей 7 БК РФ установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы относится к бюджетным полномочиям Российской Федерации, то из принципа самостоятельности бюджетов субъектов могут существовать некоторые изъятия. Во-вторых, если какой-то юридический факт не соответствует интересам общества, государства в целом, не служит исполнению конституционных обязанностей, возложенных на государство, то такой юридический факт не может иметь место. Из этого следует, что отказ от дотации нуждающегося региона юридически невозможен, поскольку не соответствует конституционным целям.
Выводы раздела, посвященного теоретическим основам:
1. Бюджетный федерализм, как экономическая составляющая федерализма, является базисом, на котором основываются межбюджетные отношения;
2. Предоставление межбюджетных трансфертов, в частности дотаций, неотделимо от формы устройства государства;
3. Ключевая роль дотаций - горизонтальное бюджетное выравнивание бюджетов бюджетной системы РФ;
4. Участниками рассматриваемых отношений являются федеральный центр, субъекты РФ, муниципальные образования;
5. Признаки дотаций: безвозмездность и безвозвратность; нецелевой характер денежных средств; только денежная форма предоставления.
6. Единственный вид дотаций, установленный БК РФ, это дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности, однако, фактически выделяются и иные виды дотаций;
7. Бюджетная обеспеченность - это необходимость субъекта РФ обеспечить предоставление всего набора публично значимых услуг, предусмотренных законодательством;
8. Минимальный уровень бюджетной обеспеченности является главным критерием определения объема дотаций, который субъект получит в свое распоряжение;
9. Субъект РФ не может отказаться от получения дотаций.
Раздел 2. Практические основы предоставления дотаций из федерального бюджета
2.1 Анализ дотаций, не поименованных в Бюджетном Кодексе Российской Федерации
Как уже было отмечено выше, дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности - это не единственный вид дотаций. Федеральный закон о федеральном бюджете в расходной части предусматривает и иные дотации, не поименованные в БК РФ, однако, составляющие 30% федеральных средств, которые направляются в субъекты в виде дотаций Шавалеева Ч.М. К вопросу о дотациях субъектам Российской Федерации. // Финансы и кредит. 2015. С.31-41.. В данном подразделе будут рассмотрены основные дотации, которые не представлены в БК РФ и соотнесены с основными их признаками.
Проанализируем дотации, которые регламентированы федеральными законами о федеральном бюджете за 2009-2019 годы и выделим виды дотаций, которые там предусматриваются.
2.1.1 Дотации на содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур
Проанализировав законы о федеральном бюджете за 2009 - 2019 годы, хотелось бы отметить, что дотации на содержание города Байконур были предусмотрены за весь анализируемый период, содержались в разделе «межбюджетные трансферты» и были поименованы, как «прочие дотации на содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур» Федеральный закон от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов". // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 49, ст. 7049; 2012, № 24, ст. 3065..
Правовая природа дотаций.
Правовая природа дотаций, которые выделяются из федерального бюджета на содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур, тесно связана с правовым статусом данной территориальной единицы. Байконур, и как город, и как высокотехнологичный комплекс, представляет интерес для правоведов. Административно-территориальная единица Байконур располагается на территории Казахстана, однако, межправительственными соглашениями между Российской Федерацией и Казахстаном от 10.12.1994г. «Договор аренды комплекса Байконур» и Соглашением от 23.12.1995г. «О порядке формирования его органов исполнительной власти» Байконур перешел в аренду до 2050 года Российской Федерации Андрусова Т.В., Сидорова Л.Н. Проблемы правового статуса комплекса «Байконур». // Актуальные проблемы авиации и космонавтики. 2012. С. 325-326.. При этом Байконур не является самостоятельным субъектом, однако, находится под юрисдикцией Российской Федерации, следовательно, на территории применяется российское законодательство Чернышев Д. Н. Правовые основы межгосударственной аренды комплекса «Байконур». 2015. // Научная сеть «Современное право». URL: https://www.sovremennoepravo.ru/m/articles/view/Правовые-основы-межгосударственной-аренды-комплекса-Байконур. Дата обращения: 17.02.2019г..
Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан «О статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти» от 23 декабря 1995г. (далее - Соглашение) устанавливает, что все федеральные, региональные и местные налоги, сборы и иные платежи налогоплательщиков в полном объеме зачисляются в доходы бюджета города Байконур «Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о статусе города Байконур, порядке формирования и статусе его органов исполнительной власти» (Заключено в г. Москве 23.12.1995). // Бюллетень международных договоров РК, 2000 г., N 1, ст. 1.. Следовательно, Соглашение предусматривает исключение в отношении налоговых зачислений для города Байконура, как особенной, стратегически значимой территориальной единицы, и все налоговые доходы, будь то федеральные, региональные или местные, поступают в бюджет Байконура.
Абзац 7 пункта 2 статьи 12 вышеназванного Соглашения закрепляет, что дефицит бюджета города Байконур покрывается субсидиями, субвенциями и дотациями из средств федерального бюджета в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Если уровень расходов Байконура превышает уровень доходов, то обеспечение исполнения расходных обязательств происходит благодаря перечислению межбюджетных трансфертов в бюджет города из федерального бюджета.
В разделе 1 автор проанализировал признаки дотаций исходя из толкования БК РФ. Теперь представляется необходимым соотнести правовой статус дотаций на содержание объектов инфраструктуры города Байконура, связанных с арендой космодрома Байконур, с признаками, установленным БК РФ.
Во-первых, дотации - это межбюджетный трансферт. В действительности, дотации, предоставляемые бюджету города Байконур, являются межбюджетным трансфертом. Отнесение данного вида дотаций к межбюджетным трансфертам подтверждается на двух уровнях: юридическом и фактическом. Юридическое отражение данное утверждение находит в федеральных законах о федеральном бюджете, где дотации, выделяемые Байконуру всегда включаются в раздел, посвященный межбюджетным трансфертам. Например, в Федеральном законе N 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов» от 30.11.2011г., дотации городу Байконуру содержатся в подразделе «иные дотации» раздела «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» Федеральный закон от 30.11.2011г. N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов". // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 49, ст. 7049; 2012, № 24, ст. 3065.. В соответствии с Приказом Минфина России от 08.06.2018г. N 132н "О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения" раздел 1400, который обозначается как «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», делится на три подраздела: 1401, 1402 и 1403 Приказ Минфина России от 08.06.2018 N 132н) "О Порядке формирования и применения кодов бюджетной классификации Российской Федерации, их структуре и принципах назначения". // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст.3823; 2018, № 24, ст.3409.. Подраздел 1401 содержит основной вид дотаций, поименованный в Кодексе - «Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и указывается в федеральном законе в качестве расхода именно под таким номером. Подраздел 1402 содержит «Иные дотации», в который включены все не поименованные в БК РФ дотации, и среди них находят место рассматриваемые дотации бюджету города Байконура. Следовательно, юридически законодатель причисляет данные дотации к межбюджетным трансфертам. В таком случае возникает вопрос, почему раздел 1400 поименован, как «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»; каким образом в перечисленных межбюджетных трансфертах выражается общий характер? Два подраздела из трех составляют дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов и иные дотации. Следовательно, можно было бы сделать вывод о том, что вероятнее всего общий характер таких межбюджетных трансфертов выражается в их нецелевой направленности, в возможности расходовать денежные средства на общие цели субъекта. Однако, подраздел 1403 имеет и целевые трансферты, как например, в Федеральном законе N 371-ФЗ «О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов" субсидии на софинансирование объектов капитального строительства государственной (муниципальной) собственности Федеральный закон от 30.11.2011 N 371-ФЗ "О федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов". // Собрание законодательства Российской Федерации, 2011, № 49, ст. 7049; 2012, № 24, ст. 3065.. Значит, вышеназванный вывод - не состоятелен. И поскольку он не состоятелен, то представляется возможным найти некоторый компромисс, что законодатель определяет двойственную природу раздела 1400: с одной стороны, туда входят дотации, являющиеся нецелевыми средствами согласно БК РФ, а посему они подлежат отнесению на расходные обязательства общего характера, с другой стороны туда входят и прочие межбюджетные трансферты общего характера, которые не были или не могут быть отнесены к другим разделам, а потому именуются как межбюджетные трансферты общего характера.
| Правовая семья и правовая система |