События
сентября - октября 1993 года в Москве
Поэтапная
конституционная реформа
Официальные
проекты Конституции Российской Федерации
Рисунок 1 - Хронология политических событий в России 1993 г.
Согласно принятой Конституции, самым мощным носителем власти в РФ, обладающим широкими полномочиями в каждой из сфер власти и дополнительно широкими возможностями влияния на осуществление полномочий всех без исключения органов власти в РФ, является президент, который, по сути, выведен из системы властной триады и поставлен над ней. Действительно, Конституция провозглашает президента главой государства, ограничивая его власть только принципами выборности и сменяемости, однако ни одна из конституционных формул прямо не относит президента к одной из властных «подсистем». Это обстоятельство осложняет понимание и конституционного строя России, и статуса президента. Более того, на уровне политической теории оба вопроса остаются остро дискуссионными. Так, часть ученых полагают, что суть властных полномочий президента составляет внутригосударственный, внутрисистемный арбитраж. Это как бы фактическое внедрение в политическую практику системы сдержек и противовесов через компетенцию, полномочия и авторитет президента как органа власти.
Осень 1993 г. ознаменовалась важнейшими событиями для становления современной российской государственности. Одним из ключевых аспектов является завершение процесса разработки новой Конституции России. К сентябрю 1993 г. в Российской Федерации существовало два официальных проекта Конституции - проект Конституционной комиссии Верховного Совета РФ и проект Конституционного совещания, созданный летом 1993 г. на основе президентского проекта. При наличии определенной преемственности и сходства этих проектов, они имели принципиальные различия в разделе, посвященном государственному устройству страны. Проект Конституционной комиссии предусматривал парламентско-президентскую республику, Конституционного совещания ‒ «суперпрезидентскую», с чрезвычайно усиленными полномочиями президента.
В условиях глубокого политического кризиса, развивавшегося в России в
1992‒1993 гг., проблемы, связанные с принятием новой конституции, играли
важную, но не единственную роль. Противостояние по линии президент‒парламент
обусловливалось их разным видением как политического строя, так и
экономического развития России, существенными также являлись проблемы
взаимоотношений с бывшими республиками СССР и федеративные отношения.
Фактически к осени 1993 г. в России в рамках одной политической системы образовались
два центра государственной власти, уже не имевшие ни возможности, ни желания
проводить согласованную политику. Ситуация усугублялась непримиримой позицией
президента Б. Н. Ельцина, который летом 1993 г. уже открыто говорил о
необходимости упразднения парламента. Со своей стороны депутаты Съезда и
Верховного Совета не скрывали своего отрицательного отношения к президенту и
проводимой им политике, однако, в отличие от Б. Н. Ельцина «артподготовку» не
объявляли и стремились к мирному политическому разрешению кризиса.
Согласно одной из групп мнений по вопросам развития политического кризиса 1993 г., основу проблем (политический конфликт) создавала сформированная система разделения властей, которая закономерно требовала модернизации. Принцип централизации власти в СССР многократно усиливался наличием двух центральных органов - КПСС и Прокуратуры СССР. КПСС определяла политику государства как внутри страны, так и на геополитическом пространстве. Контроль над всеми органами государственной власти также осуществлялся централизованно: и со стороны партийных органов, и со стороны прокуратуры. Е.Н. Ермаков отмечает, что отрицание принципа разделения властей приводило к тому, что советский конституционализм не был нормативным регулятором ведения политического процесса и согласования интересов субъектов Федерации и союзного правительства36. Советская политическая система начала перестраиваться в 1987 г., когда в советскую централизованную систему государственного управления стали внедряться принципы либеральной демократии. Эти изменения были приняты в качестве необходимой цели внутренней политики государства на XIX Всесоюзной партийной конференции, зафиксировавшей в своем решении следующие задачи:
«…ограничение власти исполнительных органов и утверждение полновластия Советов народных депутатов; создание механизма, исключающего возможность узурпации власти каким-либо органом государства или каким-либо должностным лицом партийного или государственного аппарата». Однако решения Конференции получили противоречивое воплощение: с одной стороны, продолжал действовать доминирующий принцип власти Советов, с другой стороны, был учрежден Съезд народных депутатов СССР, разделивший с Верховным Советом СССР функции законодательной власти, а также пост председателя Верховного Совета СССР, соединяющий полномочия главы государства и председателя законодательного органа. Такая дуалистическая система наглядно показывала, что принцип разделения властей не может быть инкорпорирован в политическую систему советского общества без полного ее преобразования. Более того, сама советская политическая система в ходе Перестройки обнаружила свою нежизнеспособность, особо ярко проявившуюся в ходе августовских событий 1991 г. Поэтому в 1990-1991 гг. были предприняты следующие шаги по преобразованию политической системы и инкорпорированию в ее структуру элементов принципа разделения властей:
– всенародный референдум принял решение «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР», кодифицированное Законом СССР от 14 марта 1990 г.;
– III Съезд народных депутатов отменил статью 6 Конституции СССР и принял поправки к Конституции СССР, в соответствии с которыми вводился пост Президента СССР и многопартийность;
– Верховный Совет СССР принял закон «О конституционном надзоре в СССР», в соответствии с которым был создан орган конституционного арбитража - Комитет конституционного надзора СССР.
Каждая из этих мер усиливала противоречия по всем линиям внутреннего политического разлома между старыми принципами функционирования советского государства и тенденциями политических, экономических и социальных трансформаций.
В 1991 г. был сделан решительный шаг в направлении разделения властей: в соответствии с решением всенародного референдума, в действовавшую Конституцию включены нормы, определяющие функции и полномочия Президента РСФСР. Особенно важно, что в этой редакции президент объявлялся главой в первую очередь исполнительной власти страны, а его полномочия в сфере законодательной власти были значительно более узкими, чем в ныне действующей Конституции. В соответствии с действовавшей до 1993 г. редакцией Конституции, Российская Федерация представляла собой смешанную республику, в политической системе которой все же доминировал парламентский компонент: президент не мог распускать законодательное собрание. Эта новелла - одна из ключевых, удерживающих баланс смешанной формы республиканской демократии на стороне парламентской республики.
Определенные проблемы были сформированы в модернизированной системе федеративного устройства РФ. Как форма политико- территориального устройства федерация состоит из двух или более государств или государственно-подобных образований (штатов, провинций, земель), обладающих конституционно закрепленной политической самостоятельностью вне пределов прав и полномочий общего государства в целом. Также федерация может толковаться как сложное государство, состоящее из нескольких государственных образований с особым политико- юридическим статусом, собственной̆ компетенцией̆ и относительно обособленной̆ системой̆ органов государственной̆ власти, что позволяет им решать вопросы не только внутренней̆ жизни, но и участвовать в формировании федеративных структур и осуществлении полномочий общегосударственного значения37.
Частные аспекты федераций могут проявляться также и в истории их становления. Так, В.Е. Чиркин отмечает, что несмотря на то, что на современном этапе, ряд государств имеет форму федерации, их становление происходило по разному. Исследователь выделяет форму создания федераций «снизу» и «сверху»38. При создании федерации «снизу» федерации образовывались на основе ранее самостоятельных государств, ставших впоследствии членами (субъектами) федерации. По такому пути, например, создавались такие федеративные государства как США, ОАЭ. При создании федерации «сверху» происходило выделение территориальных единиц в результате принятия конституций или специальных законов. По подобному пути были созданы федерации Индии, Пакистана. Некоторые современные федерации не придерживались явных моделей создания «сверху» или «снизу», а использовали их комбинации, что характерно, к примеру, для Российской Федерации и отличает ее от тех стран, которые в своем становлении придерживались узкого толкования федерализации «сверху» или «снизу».
В то же время, некоторые авторы рассматривают процесс формирования федерации в РФ как формирование федерации «сверху». Возможно, причина того, что некоторые исследователи относят процесс формирования федерации в РФ к смешанным, в том, что «снизу» формировался РСФСР и СССР, а РФ - «сверху.
Как следует из многообразия форм асимметричных федераций, Российская федерация, имеет свои отличительные особенности. Так, подобная особенность проявляется в количестве представителей субъектов федерации в органах выражения их интересов (к примеру, в палатах Парламента). В Российской Федерации, вне зависимости от численности населения субъекта федерации, представители имеют равное участие (2 представителя от субъекта федерации). Аналогичный принцип (равное представление вне зависимости от особенностей субъекта федерации) реализуется в прочих федерациях (в США также 2 представителя от субъекта), хотя может иметь и отличные проявления. К примеру, в Бразилии от субъекта в парламенте присутствуют по 3 представителя. Противоположную концепцию представления субъектов федерации в парламенте (неравное число представителей, зависящее от численности населения, но не пропорциональное ему) реализует Германия (от 3 до 6 представителей)39.
Рассмотрение особенностей федеративного устройства РФ по нормативно-правовым источникам (Конституции), как отмечает Р.С. Хакимов, позволяет выявить ряд противоречивых положений о статусе субъектов. В частности, автор указывает, что «в мировой практике имеют место асимметричные федерации, когда разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты наделяются разными правами, но нигде в мире не встречаются случаи, когда бы разные по государственно- правовой природе субъекты федерации имели бы равный статус». Речь здесь идёт о конституционном выделении в составе Российской Федерации пяти разных по своей природе государственно-территориальных образований: республик; областей (краев); городов федерального значения; Еврейской автономной области и автономных округов. И. Умнова отмечает, что «фактически Россия состоит из неравноправных по статусу субъектов федерации»40. М.В. Аксенова отмечает, что двойственный характер правового статуса субъекта федерации является одной из базовых проблем российского федерализма41.
Очередной специфической особенностью российского федерализма является то, что РФ была в историческом плане провозглашена федерацией, а не создана путем объединения самостоятельных государств. Следовательно, Россия может быть отнесена к конституционной Федерации, поскольку она создана на основе Конституции, в которой закреплена политическая самостоятельность отдельных территорий, предоставленная общефедеральной властью.
С самого начала своего образования Россия представляла собой не конституционно-договорную федерацию (как США или Швейцария), а конституционно-правовую федерацию. Россия в отличие от абсолютного большинства других федераций создавалась как федерация асимметричная с различными видами субъектов Федерации, созданными как по национально- территориальному, так и по территориальному признаку.
Субъекты Федерации с самого начала не обладали правом выхода из ее состава, но статус субъекта Федерации по согласованию с общефедеральными органами власти и на основании специального конституционного закона мог быть изменен. Конституция РФ предусмотрела возможность вступления новых субъектов в состав Российской Федерации.
Еще одним аспектом федеративного устройства РФ является то, что Конституция РФ не определила предметы ведения субъектов РФ, а оставила им остаточные полномочия. В качестве закономерных последствий данной ситуации можно отметить самостоятельной наделение субъектами федерации полномочиями (иногда вступающими в конфронтацию между предметами ведения РФ и предметами совместного действия42.
М.В. Аксенова отмечает, что асимметричность российского федерализма
является одной из его проблемных его сторон. В подтверждении этому стоит
указать, что российскую асимметричность отличает ярко выраженный элемент
асимметрии и разнородность с точки зрения демографических и
социально-экономических характеристик входящих в нее субъектов. Асимметричность
российского федерализма проявляется в различных сферах государственной
деятельности; правовой, властной, бюджетной, экономической и т.д. и ведет к
преимущественно негативным последствиям для структурных элементов федерации,
результатом чего становится существенная дифференциация экономического развития
регионов.
Необходимость рассмотрения практики политического процесса в регионах России в период конституционного кризиса определяется тем, что политические (равно как экономические и социальные) процессы в России исторически характеризовались высокой степенью централизации. В политическом контексте под централизация здесь понимается концентрация властных полномочий в политическом центре страны. Централизация и противоположная ей децентрализация (делегирование части полномочий на местный уровень) являются неотъемлемыми принципами организации управления в социальных системах. В то же время, излишняя централизация или децентрализация несут в себе определенные изъяны, которые могут снижать устойчивость политической системы, затруднять ее функционирование. Так, для систем с излишней степень централизации такими изъянами можно считать высокий уровень бюрократизма, низкую мобильность в принятии политических / экономических решений на местном уровне, замедленную реакцию всей политической системы на изменения состояния социальных и экономических процессов (причиной здесь выступает продолжительный период времени на получение информации о необходимости реагирования политическим центром, выработка единой позиции, передача решения на местный уровень). В условиях турбулентности социально-экономических процессов, резкого возрастания политической и социальной нестабильности, а также разворачивания кризиса конституционного политический центр России фактически устранился от активного управления политической системой в регионах на время разрешения политического кризиса. Указанная ситуация могла не нести существенных рисков для функционирования национальной политической системы, если бы на региональном уровне наблюдалось высокое качество политического управления. Однако для этого необходим был длительный период функционирования региональных органов власти России в условиях децентрализованного управления, чего на практике не произошло. В итоге, устранение политического центра из сферы директивного управления политическими и экономическими процессами в стране создало потребность в управлении этими процессами на региональном уровне. Для решения задач управления социально-экономическими процессами, противостояния разворачивающегося экономического кризиса и решения конфликта исполнительной и законодательной власти субъектам России была предоставлена самостоятельность в реализации реформ.