В трудах по юридическим наукам часто встречается понятие «общий надзор», под которым подразумевают именно надзор прокурорский.Обозначение «общий надзор», по мнению некоторых авторов, позволяет отграничивать рассматриваемую отрасль прокурорского надзора от иных других. При этом интересен тот факт, что термин «общий надзор» не закреплен в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор. Однако, на практике понятием «общий надзор» широко пользуются непосредственно работники органов прокуратуры.
По нашему мнению, использование термина «общий надзор» в юридической литературе и работниками прокуратурыможно объяснить следующими обстоятельствами:
Во-первых, в положениях ранее действовавшего законодательства советского периода среди основных направлений деятельности прокуратуры было закреплено: «надзор за исполнением законов органами государственного управления, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами (общий надзор)»[9]. В действующем законе о прокуратуре подобного положения нет, но его продолжают употреблять для обозначения того же понятия, и это не противоречит логике.
Во-вторых, прокурорский надзор осуществляется в разнообразных сферах общественных отношений, урегулированных различными нормами права, и характеризуется большим количеством участвующих в них субъектов. Поэтому вполне справедливо данный вид надзора обозначать термином «общий надзор».
Правовое поле, на котором прокуратура реализует свои полномочия,настолько обширно, что закономерно требует своей конкретики. Конкретизация содержится в положениях закона. Так, приказом Генеральной прокуратуры РФ в качестве основных направлений надзорной деятельности закреплены «надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере социальных прав человека и гражданина»[10].
Реализуя полномочия за соблюдением исполнения законов, органы прокуратуры руководствуются, во-первых, положением основного закона Российской Федерации – Конституции РФ, действие которой осуществляется прямо и на территории всей России, а также общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.
Деятельность прокуратуры по надзору очень важна и многогранна. В юридической литературе условно выделяют два направления, по которым осуществляется прокурорский надзор[11]. Наряду с функционированием в процессе надзора эффективного механизма, призванного защищать права, свободы и интересыграждан, общества и государства и направленного на укрепление и обеспечение законности, данная деятельность имеет еще и большое профилактическое значение, так как направлена на предупреждение правонарушений в будущем, выявление их на начальных стадиях, а также позволяет принимать меры к их устранению.
В основном законе Российской Федерации закреплено, что наше государство является социальным[12].Бесспорно, на пути становления и развития России как социального государства, наша страна в лице своего руководства ставит перед собой множество важных и непростых задач, в том числе и задач в сфере здравоохранения, направленных на обеспечение здоровья человека и защиту его прав в этой области. В решении этих задач принимают участие различные государственные институты (чаще всего ведомственный надзор (контроль)), в том числе и прокуратура РФ (вневедомственный надзор), деятельность которой по укреплению законности в здравоохранении обусловлена общей социальной политикой нашего государства.
Бесспорно, стоит согласиться с мнением Н.В. Черемисиной о том, что система здравоохранения нашего государства – это ключевое звено, благодаря которому обеспечивается национальная безопасность страны[13]. В таком случае, если имеют место недостатки и проблемы в реализации государственной политики в здравоохранении, то это негативно влияет не только непосредственно на гражданина, но и на национальную безопасность в сфере охраны здоровья граждан.
В самом общем виде, система здравоохранения представляет собой сложную систему, включающую в себя организации, предприятия, учреждения и иные хозяйствующие субъекты (независимо от того, к какому ведомству они принадлежат), при условии, что их деятельность непосредственно связана с производством, обеспечением, контролем качества, проведением работ по предупреждению заболеваний, реализацией медицинской техники, лекарственных средств и медицинских услуг, управлением и организацией процессами и финансами в сфере здравоохранения[14].
На сегодняшний день системе здравоохранения все же удалось добиться заметных позитивных изменений в области показателей здоровья населения нашей страны.
Так, начиная с 2005 года общая продолжительность жизни в нашей стране стала расти и к 2017 год достигла показателя 72,7 лет, при этом средняя продолжительность жизни мужского населения 67,5 лет и 77,6 лет - для женщин. Одновременно, начиная с 2005 года смертностьснижалась, и если в 2005 году показатель смертности равнялся 2303935 человек, то в 2016 году – 1891015[15].
Также следует отметить, что проведенная государством работа в сфере охраны здоровья позволила существенно повысить доступность медицинской помощи и ее качество[16]. Государством на постоянной основе реализуется комплекс различных мер, направленных на охрану здоровья граждан.
Несмотря на все позитивные тенденции, состояние здравоохранения в России до настоящего времени продолжает оставаться весьма сложным и нередко сопровождается множественными нарушениями законодательства в сфере здравоохранения. Проблем в данной сфере достаточно, и все они требуют своего решения. Причем решение проблем должно быть оперативным, поскольку от этого зависят здоровье и жизнь граждан.
Именно органы прокуратуры РФ играют особо важную, центральную роль для обеспечения защиты прав, которые имеетлюбой гражданинв вопросах охраны здоровья и положенной по закону медицинской помощи, поскольку, как правило, многие ущемленные в правах граждане обращаются за помощью и защитой своих прав именно в органы прокуратуры. В настоящее время прокуратура является едва ли не единственным органом государства, предоставляющим населению нашей страны правовую помощь на безвозмездной основе, и который наиболее оперативно и эффективно реагирует на нарушения законов, в том числе и в сфере здравоохранения.
Государство заботится о своих гражданах и их здоровье, и с этой целью на постоянной основе организована масштабная планомерная и целенаправленная работа по обеспечению охраны здоровья российских граждан и совершенствованию системы здравоохранения.
Прокурорский надзор в области здравоохранении распространяется на весьма широкий спектр жизненно важных вопросов, в связи с чем является значимым и востребованным это направление деятельности прокуратуры, от результатов которой зависит в том числе и национальная безопасность.
В 2007 году данное направление прокурорского надзора на законодательном уровне было признано приоритетным[17]. Ряд авторов считает, что в настоящее время определять прокурорский надзор в качестве приоритетного направления нельзя, поскольку данное положение было отменено приказом Генерального прокурора РФ № 461 от 04.09.2014 г. По нашему мнению, отсутствие законодательного закрепления не мешает тому, что прокурорский надзор является важным и остается первостепенным по своей сути, ведь приоритетность определяется не «прописанностью» в законе, а значимостью решаемых задач.
Ряд авторов до настоящего времени продолжают рассматривать данное направление прокурорской деятельности в качестве приоритетного и обосновывают свое мнение в своих научных трудах. Так, Р.Ю. Немнозова в своем исследовании указывает, что «под приоритетом прокурорской деятельности необходимо понимать направление прокурорской деятельности, обладающее характером первоочередности по отношению к другим направлениям»[18]. Используя подобную трактовку, мы считаем, что прокурорский надзор в сфере здравоохранения - это как раз очень животрепещущая и первоочередная задача, а следовательно, приоритетная.
Кроме того, стратегическое развитие экономики страны, обеспечение национальной безопасности и демографического роста в настоящее время обусловлены прежде всегореальными достижениямив сфере обеспеченности соблюдения прав российских граждан на охрану здоровья, и это объективно ставит прокурорский надзор за здравоохранением в число приоритетных направлений деятельности прокуратуры.
Актуальность проблем в сфере здравоохранения всегда требовала пристального внимания со стороны работников органов прокуратуры. Такая необходимость закреплялась и в ведомственных нормативных правовых актах. Так, еще в 2007 году приказом Генеральной Прокуратуры РФ всем прокурорским сотрудникам было предписано «акцентировать внимание на защите закрепленных в Конституции Российской Федерации прав на охрану здоровья и медицинскую помощь»[19]. Данное положение действует и в настоящее время.
В результативности и эффективности деятельности прокуратуры в сфере защиты прав граждан в здравоохранения заинтересован каждый гражданин. Однако, при этом, к сожалению, хоть раз в жизнипрактически любому из граждан приходилось сталкиваться с нарушением своих прав в данной области. Статистика свидетельствует, что чаще всего граждане за защитой своих нарушенных прав в сфере охраны жизни и здоровья в 2016-2018 годах обращались, как правило, в прокуратуру, и ни одно обращение не осталось без рассмотрения. Популярность таких обращений объясняется тем, что прокуратура, как мы уже говорили ранее, является органом, который оперативно помогает восстановить нарушенные права и наиболее доступен для обращений граждан[20].
Важность и значимость осуществления прокурорского надзора в здравоохранении неоднократно отмечалась в своих выступлениях и Генеральным прокурором РФ. Так, 27 апреля 2016 года на заседании Совета Федерации Федерального Собрания РФ Генеральный прокурор РФ особо отметил, что в 2015 году состояние законности в сфере здравоохранения требовало постоянного контроля. Затем, в 2017 году, выступая на расширенном заседании коллегии по итогам работы органов прокуратуры за 2016 г.,он же вновь отметил значительное число нарушений законов именнов сфере здравоохранения и подчеркнул, что они не должны оставаться без прокурорского реагирования.
Анализ статистических сведений о результатах прокурорской практики в РФ за 2015-2018 годы свидетельствует о распространенности нарушений в сфере здравоохранения. Цифровые показатели наглядно демонстрируют, что количество связанных с этими нарушениями актов прокурорского реагирования также растет из года в год.
Все вышеизложенное является доказательством того, что проблемы в сфере здравоохранения существуют, являются очень актуальными и вполне обоснованно требуют постоянного внимания со стороны прокуроров всех уровней. Причем работа в этой сфере должна проводится организованно и на постоянной основе. Игнорирование и попустительство недопустимо.
Такие повышенные требования диктуют необходимость постоянной работы по совершенствованию и повышению эффективности прокурорского надзора в сфере здравоохранения. В последние годы существенно переосмыслена концепция организации прокурорского надзора применительно ко всем сферам жизнедеятельности. Были разработаны и внедрены в практическую деятельностькачественноновые формы и методы работы, позволяющие добиться большей эффективности при осуществлении прокурорского надзора в здравоохранении[21].
Однако, несмотря на проводимые прокурорами мероприятия по укреплению законности в анализируемой области правоотношений, количество выявляемых нарушений законов и актов прокурорского реагирования на них остается довольно высоким.
До настоящего времени все предпринимаемые меры не позволили радикально изменить ситуацию по укреплению законности в сфере соблюдения прав на охрану здоровья и медицинскую помощь, и, безусловно,в этом вопросе необходимо совершенствование надзорной деятельности.
Деятельность прокуроров по осуществления прокурорского надзора в сфере здравоохранения должна включать в себя комплекс взаимосвязанных мер, в том числе должны приниматься меры, которые позволят на практике своевременно устранить все выявленные нарушения, меры, направленные на предотвращение впредь подобных нарушений, и меры упреждающего характера.
В 2008 году законодательство нашей страны приняло нововведения в части организации государственного контроля (надзора). На законодательном уровне была закреплена обязательность применения риск-ориентированного подхода при осуществлении государственногоконтроля(надзора) и муниципальногоконтроля. Однако, это касалось не всех видов подобного контроля (надзора), а лишь отдельных, установленных законодательством. Если говорить применительно к сфере здравоохранения, то первоначально на нее не распространялся риск-ориентированный подход[22], который был пилотным проектом, преследующим цель снижения давления на бизнес и защиту прав добросовестных хозяйствующих субъектов. Но уже на практике применение риск-ориентированного подхода привело к положительным результатам, в связи с чем решенобыло расширить перечень видов государственного контроля (надзора), на которые распространялось обязательное применение этого подхода.
В 2016 году Правительством РФ в перечень видов государственного контроля (надзора) был включен госконтроль качества и безопасности медицинской деятельности[23], то есть с этого периода на него распространялся риск-ориентированный подход. Возникла необходимость в выработке и реализации комплекса организационно-практических мер, направленных на повышение эффективности прокурорского надзора в сфере медицинской деятельности.
На этом основании уже с 2016 года с целью достижения эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроляпри исполнениидеятельности по соблюдению законодательства о защите прав субъектов предпринимательства прокурорам всех уровней предписано обращать особое внимание на применение риск-ориентированного подхода. Прокуроры должны были давать оценку законности по всем предложениям, поступающим от органов государственного контроля (надзора), муниципального контроля,перед включением их в ежегодный план проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Одновременно на прокуроров была возложена обязанность проверять законность проводимых этими органами контроля (надзора) проверок и проводить разъяснительную работу о положениях законодательства в сфере защиты прав предпринимателей[24].
Учитывая важность поставленной задачи, прокурорами в рамках осуществления ими прокурорского надзора на постоянной основе внимательно изучаются все включенные в план предложения контролирующих органов о проведении проверок. С этой целью прокуроры наделены полномочиями исключать те проверочные мероприятия, которые были включены в план с нарушением требований к риск-ориентированному подходу.