В ходе исследования, проведенного в рамках предыдущего параграфа, было установлено, что в настоящее время прокурорский надзор за здравоохранением является самостоятельным, одним из наиболее значимых, актуальных и приоритетных направлений деятельности прокуратуры РФ по укреплению законности в сфере охраны жизни и здоровья граждан нашей страны.
Прокурорский надзор в здравоохранении имеет определенную специфику, в значительной степени определяющую его пределы в данной области. Специфический характер позволяет отграничивать его от иных направлений прокурорского надзора.
Любая деятельность государства ориентирована определенной целью, достижение которой логически диктует постановку конкретных задач. Это же касается и такой общественно полезной и важной деятельности как деятельность прокуратуры по осуществлению прокурорского надзора, в том числе в здравоохранении.
По нашему мнению, для уяснения целей и задач прокурорского надзора по рассматриваемому направлению необходимо вспомнить общие положения о целях и задачах прокурорского надзора. В юридической литературе многие авторы придерживаются той позиции, что, выделяя цели и задачи по отдельным направлениям прокурорского надзора, необходимо одновременно учитывать и положения о едином общем прокурорском надзоре, преследующем свои общие цели (задачи), предмет и особенности прокурорского надзора по отдельному направлению[25]. Следовательно, и цель, и предмет прокурорского надзора в здравоохранении помимо положений об общем надзоре будут включать в себя особенности сферы здравоохранения.
Исследователь сферы прокурорского надзора на современном этапе развития нашего государства, О.В. Воронин, подчеркивает, что «результат, к которому в процессе осуществления прокурорского надзора стремится прокуратура РФ, и является целью прокурорского надзора»[26].
Основная цель прокурорской деятельности в сфере общего надзора преследует:
1) главенство закона;
2) укрепление и единство законности (правовая цель надзорной деятельности);
3) защиту прав и свобод человека и гражданина;
4) защиту охраняемых законом интересов общества и государства[27].
Однако, как мы уже говорили, определение цели немыслимо без постановки конкретных задач, обеспечивающих ее достижение. При этом задачи прокурорского надзора не являются строго определенными и неизменными. Содержание этих задач напрямую зависит от происходящих в обществе в данный момент времени экономических и социально-политических процессов и может меняться под их влиянием.
Задачи прокурорского надзора закреплены в положениях приказов и указаний Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ.
К основным общим задачам прокурорского надзора можно отнести:
1. обеспечение на всей территории РФ должного уровня конституционной законности. Так, прокуроры проводят работу, направленную на приведение в точное соответствие с положениями Конституции Российской Федерации, федеральным законодательством и иными нормативно-правовыми актами субъектов РФ;
2. выявление прокурорами всех уровней фактов нарушений действующего законодательства, причин и условий, этому способствующих, а также принятие мер, направленных на устранение и предупреждение нарушений в будущем, используя предоставленные полномочия.
В настоящее время прокурорский надзор осуществляется более чем по тридцати направлениям и сферам деятельности. Ряд авторов в юридической литературе порой направление прокурорского надзора обозначают как «подотрасль» прокурорского надзора[28], однако, по нашему мнению, подобное обозначение является лишним, так как не в полной мере отражает суть. Каждое из направлений надзорной деятельности прокуратуры, помимо общих целей и задач прокурорского надзора имеет свои дополнительные, специфические, цели и задачи.
Рассматриваемое в нашем исследовании направление надзора прокуратуры – это контроль за достижением законности в сфере здравоохранения, который своей целью преследует обеспечение:
1) точного и неуклонного соблюдения закрепленных в положениях Конституции РФ норм о правах граждан на охрану их здоровья и оказание им медицинской помощи;
2) исполнения действующего законодательства РФ в сфере здравоохранения;
3) должного уровня законности в сфере исполнения законодательства РФ, как федерального так и регионального уровня, о правах граждан на медицинскую помощь;
4) надлежащей и своевременной защиты прав граждан на охрану здоровья и получение медицинских услуг в целях недопустимости лишения или ограничения этого права, а также защиты охраняемых законом интересов общества и государства в данной сфере с учетом установленных государством гарантий в здравоохранении.
Как и при общем надзоре, достижение обозначенных целей прокурорского надзора за здравоохранением осуществляется посредством постановки и выполнения определенных задач. Следовательно, цель - это основное, к чему необходимо стремиться в ходе осуществления деятельности, а задачи носят в большей степени обеспечительный характер, и они не самостоятельны, а напрямую зависят от поставленной цели.
В юридической научной литературе, исходя из цели прокурорского надзора в здравоохранении, выделяют конкретные задачи, решение которых и обеспечит достижение цели прокурорского надзора в этой сфере.
По мнению А.В. Шибиной, в качестве задач, выполняемых органами прокуратуры в процессе рассматриваемого направления надзорной деятельности, определены:
1. выявление и пресечение нарушений прав граждан на охрану здоровья и соблюдение соответствующих законов (законодательства о здравоохранении, о рассмотрении обращений, о персональных данных и пр.), в том числе при принятии объектами прокурорского надзора нормативных правовых актов (ведомственного характера);
2. устранение выявленных фактов нарушений прав граждан на охрану здоровья и соблюдение соответствующих законов средствами прокурорского реагирования, при одновременном детальном разъяснении пострадавшим порядка защиты их прав (в случае необходимости оказание правовая помощь);
3. привлечение к установленной законом ответственности лиц, нарушивших права граждан на охрану здоровья и законы;
4. принятие действенных мер в рамках компетенции по возмещению причиненного такими нарушениями ущерба;
5. принятие мер в рамках компетенции по предупреждению нарушений прав граждан на охрану здоровья и соблюдение соответствующих законов, выявление причин и условий, способствующих их совершению, и последующее принятие мер по их полному устранению[29].
Ряд других ученых считают, что круг задач прокурорского надзора в здравоохранении более обширен. Например, Ю.Е. Винокуров считает, что прокуратура в процессе надзорной деятельности за здравоохранением должна решать следующие задачи:
1. надлежащим образом организовать работу, направленную на своевременное и полнообъемное получение и незамедлительное реагирование на информацию, содержащую сведения о правонарушениях в указанной сфере, включая нарушения прав граждан на медицинскую помощь;
2. на постоянной основе обеспечить проведение мониторинга и последующего качественного анализа складывающейся обстановки законности в сфере здравоохранении, в том числе осуществлять прогнозирование будущих показателей;
3. деятельность прокуратуры по надзору в здравоохранении осуществлять на основе детального планирования деятельности с учетом прогнозных показателей, полученных на основе анализа;
4. в ходе проводимых в рамках надзорной деятельности проверок обеспечить выявление фактов нарушений прав граждан на медицинскую помощь и незамедлительное принятие комплекса реальных мер по восстановлению нарушенных прав;
5. подвергать детальному изучению все правовые акты, издаваемыми поднадзорными прокурору органами, на предмет соответствия их требованиям закона, и в обязательном порядке опротестовывать выявленные незаконные правовые акты;
6. по каждому установленному факту нарушения прав граждан в сфере здравоохранения принимать исчерпывающие меры для привлечения виновных лиц к предусмотренной законом ответственности;
7. осуществлять регулярное и своевременное информирование о состоянии законности и складывающейся правоприменительной практике прокурорской деятельности в сфере надзора за здравоохранением органов государственной власти,органов местного самоуправления и других заинтересованных лиц[30].
По нашему мнению, оба взгляда на круг задач, стоящих перед прокуратурой при осуществлении надзора в здравоохранении, верны и последовательное решение обозначенных задач будет способствовать достижению целей прокурорского надзора за здравоохранением и обеспечит наступление значительного профилактического эффекта от этой деятельности.
В широком смысле характер прокурорского надзора в сфере здравоохранения определяется содержанием тех законов, которые обязательны для исполнения при надзоре прокуратуры.[31] Следовательно, прокурор, который непосредственно осуществляет надзор в данной области, должен не только быть наделен соответствующими полномочиями, но и обладать определенным уровнем знаний, в частности, он должен знать и уметь применять в практической деятельности законодательную базу, регулирующую данную сферу. Для успешной деятельности немаловажное значение играет и определенный опыт работы сотрудника прокуратуры.
Согласно определению, данному С.И. Ожеговым, «предмет - это то, на что направлено какое-нибудь действие»[32]. Согласно доктринальным представлениям общей теории права, под предметом понимают «совокупность общественных отношений, которые по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в конкретно-исторических условиях требуют правового регламентирования»[33]. Характерные особенности, способы и средства правового регулирования напрямую зависят от содержания и характера совокупности общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования. Нас интересует сфера здравоохранения.
Существует достаточно большое количество трактовок понятия предмета прокурорского надзора. Эти трактовки весьма разнообразны и, как следствие, влекут за собой различия в толковании. Рассмотрим некоторые из них. Особые споры по поводу того, что именно считать предметом прокурорского надзора, имели место среди ученых в советский период. По нашему мнению, отсутствие единства в мнениях по данному вопросу в советское время неслучайно и даже закономерно. Это объясняется тем, что в тот период времени на прокуратуру порой возлагались функции и задачи, вообще ей не свойственные. Так, в советский период на прокуратуру была возложена обязанность принимать участие в деятельности комиссий, перед которыми стояла задача устанавливать запасы зерна и принимать все необходимые меры для предупреждения фактов его хищения[34]. Подобные изменения в обязанностях прокуратуры в различных сферах и объясняет постоянное расширение предмета прокурорского надзора, о чем наглядно свидетельствуют различные определения, содержащиеся в юридической литературе того времени.
Наиболее детальное и удачное определение представлено советским ученым С.А. Емельяновым. Согласно этому определению, предметом прокурорского надзора является «выявление нарушений законности и обстоятельств, способствующих им, пресечение и предупреждение правонарушений, восстановление законности и привлечение виновных к ответственности»[35]. Это определение не потеряло своей актуальности и в наши дни.
По мнению А.Ф. Козлова, все существующие в советское время определения, как правило, были далеки от совершенства, поскольку в них предмет сводится к определению содержания деятельности прокуратуры[36].
Для каждого из направлений прокурорского надзора предмет определен положениями соответствующей статьи ФЗ «О прокуратуре РФ». В интересующей нас сфере здравоохранения главная роль, безусловно, отводится надзору, целью которого является соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Такая ситуация объясняется тем, что надзорная деятельность прокуратуры в сфере здравоохранения является составной и неотъемлемой частью прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека, для которого предметом надзора является соблюдение абсолютно всеми субъектами, за которыми надзирает прокуратура, Конституции РФ, кроме того, исполнение законов, действующих на территории РФ, обеспечивающих права и свободы человека и гражданина, а также надзор за точным соответствием указанным положениям издаваемых контролируемыми субъектами нормативных правовых актов.
Для уяснения предмета прокурорского надзора в здравоохранении необходимо учитывать особенности правоотношений в данной сфере, которые, по мнению Д.С. Сунцова, обусловлены, с одной стороны, «спецификой объекта медицинского вмешательства» и, с другой, многообразием существующих форм и видов медицинской деятельности[37].
С учетом этого, А.В. Шибиной было предложено считать предметом прокурорского надзора в здравоохранении «соблюдение конституционно установленных и законодательно конкретизированных прав граждан в сфере охраны и укрепления здоровья, перечисленными ФЗ «О прокуратуре РФ»[38] органами и должностными лицами, участвующими в реализации правовых, организационных и экономических основ охраны здоровья граждан, в том числе в ходе оказания медицинской помощи, осуществления профилактических мероприятий и лекарственного обеспечения населения»[39].
Особенности прокурорского надзора в рассматриваемой нами сфере имеют исключительно социальное значение. В число этих особенностей можно отнести:
- наличие широкого спектра прав граждан в сфере охраны здоровья, соблюдение которых обеспечивает прокуратура, а порядок реализации регламентирован межотраслевыми правовыми нормами (системой прав, включающей права на благоприятные условия жизнедеятельности, на распоряжение своим здоровьем, репродуктивные права), которые, обладая относительной самостоятельностью, являются составным элементом содержания права на охрану здоровья и медицинскую помощь;
- специфику медицинской услуги как объекта правоотношений;
- тесную связь (общность предметов) рассматриваемого направления прокурорского надзора и прокурорского надзора за исполнением законодательства о бюджете, о закупках товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (с учетом обусловленности исполнением соответствующих законов фактической реализации прав граждан на охрану здоровья);
- широкий круг объектов прокурорского надзора (в том числе непосредственно не входящих в систему здравоохранения), определяемый его предметом[40].