В процессе надзорной деятельности за здравоохранением прокуроры по каждому выявленному факту нецелевого использования бюджетных средств незамедлительно принимали меры и делали это с помощью актов прокурорского реагирования. В подавляющем большинстве регионов выявляются факты неэффективного использования медицинского оборудования, в том числе и факты несвоевременного ввода этого оборудования в эксплуатацию[92]. Чаще всего прокурорами в случае выявления фактов неэффективного использования выносится представление, а в случаях выявления фактов нецелевого использования бюджетных средств виновных лиц привлекают к ответственности (административной или уголовной).
Например, в одном из онкологических диспенсеров Курганской области более года не использовалось медицинское оборудование стоимостью свыше 65 млн. руб., поскольку оно вообще не было введено в эксплуатацию. По данному факту прокурором было внесено представление, после чего медицинское оборудование было наконец-то введено в эксплуатацию и стало использоваться, то есть с помощью мер прокурорского реагирования удалось достичь устранения выявленного нарушения[93].
В 2015 году прокуратурой г. Сарапула (республика
Удмуртия) в ходе осуществления надзорной деятельности была проведена проверка
расходования бюджетных средств в городской больнице № 1. В результате проверки
был выявлен факт нецелевого использования бюджетных средств, выделенных этой
больнице. В результате проверки в отношении главного врача было возбуждено дело
об административной ответственности по
ст. 15.14 КоАП,и впоследствииприменены штрафные санкции[94].
Уже в 2017 году по выявленному факту нецелевого использования бюджетных средств было возбуждено уголовное дело в отношении директора одного из медицинских центров г. Владивостока[95].
До настоящего времени практически во всех регионах в рамках прокурорского надзора регулярно выявляются факты неиспользования ранее поступившего медицинского оборудования. Как правило, в случае выявления подобных фактов прокуратура незамедлительно принимает меры по устранению посредством предоставленных им законом использования актов реагирования.
Так, в 2013 году в ходе проверок учреждений здравоохранения Магаданской области прокуратурой был выявлен факт простоя 32 единиц медицинского оборудования. В адрес министерства здравоохранения Магаданской области было направлено представление, после чего были приняты меры к надлежащему использованию указанного медицинского оборудования.
Практика показывает, что в настоящее время
встречаются единичные случаи неэффективного использования высокотехнологичного
и дорогостоящего медицинского оборудования, а вот случаи ненадлежащего
укомплектования автомобилей скорой медицинской помощи и
фельдшерско-акушерских пунктов медицинской техникой, необходимыми
медико-санитарными материалами встречаются практически повсеместно.
По нашему мнению, учитывая степень общественной опасности и повсеместность выявляемых органами прокуратуры подобных нарушений, прокурорам необходимо обеспечить постоянный и эффективный надзор за исполнением законодательства органами, в полномочиях которых обязательным является контроль за целевым расходованием денежных средств, выделенных на здравоохранение.
В ряде субъектов РФ в рамках надзора выявляются факты неоказания либо некачественного оказания медицинской помощи гражданам. Если факты полного неоказания медицинской помощи встречаются реже, то, что касается фактов оказания медицинской помощи ненадлежащего качества, они встречаются практически в каждом регионе. Чаще всего такие факты влекут за собой смерть пациентов.
К сожалению, в настоящее время состояние учреждений системы здравоохранения (особенно в сельских медучреждениях) таково, что большую актуальность приобретает работа прокуратуры именно по выявлению указанных фактов.
В 2015-2018 годах прокурорами выявлено довольно большое количество нарушений законодательства, регламентирующего санитарное и техническое состояние медицинских учреждений и расходование выделяемых на их содержание бюджетных средств. Проведенные проверки показали, что здания многих учреждений здравоохранения находятся в плачевном состоянии, нуждаются в ремонте и имеют высокий процент износа. Подобное состояние объектов здравоохранения препятствует оказанию качественной медицинской помощи должного уровня.
Также прокурорами регулярно выявляются факты нарушения требований законодательства и соответствующих стандартов при проведении иммунизации населения, а именно: чаще всего нарушения касаются должных условий хранения, использования и отпуска препаратов и лекарственных средств для иммунизации, оборудования в соответствии с требованиями помещений в медицинских учреждениях для проведения иммунизации.
Говоря о типичных нарушениях, допускаемых в сфере здравоохранения и выявляемых в рамках прокурорского надзора в данной области, нельзя забывать о нарушениях действующих санитарных правил и гигиенических нормативов. Чаще всего такие нарушения касаются порядка хранения и использования лекарственных средств, несоблюдении условий содержания процедурных помещений, прививочных кабинетов в медицинских учреждениях.
До настоящего времени в ряде регионов прокурорами выявляются факты нарушения требований в области использования родовых сертификатов и средств, выделенных на услуги по оказанию медицинских услуг женщинам по беременности, а также в послеродовый период и в течение первого года жизни ребенка. Наибольшее количество подобных нарушений выявлено в Удмуртской Республике и Пензенской области[96]. По результатам проведенных проверок виновные лица в обязательном порядке привлекаются к установленной законом ответственности.
Продолжают иметь место нарушения законодательства, гарантирующего права граждан в сфере здравоохранения, и проявляющиеся в оказании гражданам платной медицинской помощи в случаях, когда эта помощь должна быть предоставлена пациенту бесплатно за счет средств соответствующего бюджета. Практически повсеместно допускаются факты нарушений закона при предоставлении гражданам медицинских услуг на платной основе. Чаще всего это выражается в несвоевременном оформлении и в заключении договора на оказание платных услуг (такие договоры оформляются, как правило, уже после оказания услуги), не отражение в договорах многих существенных условий (объем помощи, услуги, сроки, ответственность)[97].
Особое внимание при осуществлении прокурорского надзора в здравоохранении уделяют выявлению фактов незаконного оказания на платной основе медицинской помощи гражданам РФ в связи с лечением заболеваний, которые включены в перечень заболеваний, устанавливаемый на основании федеральных либо территориальных программ, в которых закреплены государственные гарантии оказания бесплатной медицинской помощи, а также выявлению фактов незаконного отказа в предоставлении этой помощи.
По-прежнему прокурорами в рамках надзорной деятельности выявлялись факты нарушений законодательства в области профилактики распространения туберкулеза. Больше всего подобных фактов в 2017 году было выявлено в республиках Адыгея и Калмыкия, а также на территории Волгоградской области. Прокуроры данных регионов направляли в суды заявления о принудительной госпитализации лиц, страдающих туберкулезом, готовили и подавали иски с требованием о прохождении медицинского профилактического осмотра[98].
В ряде регионов выявляются факты нарушения порядка лицензирования фармацевтической и медицинской деятельности, а порой и факты осуществления деятельности вообще без лицензии (в том случае, когда данная деятельность подлежит обязательному лицензированию). Оказание медицинских услуг без лицензии, по нашему мнению, создает реальную угрозу и может причинить вред не только здоровью, но и жизни людей. Чаще всего факты осуществления деятельности без лицензии встречаются на территории г. Москва и г. Санкт-Петербург.
Еще одним типичным нарушением, которое часто устанавливают органы прокуратуры, является нарушение требований законодательства при проведении мероприятий по диспансеризации граждан[99]. Одним из самых часто встречающихся способов является внесение фиктивных сведений о проведении диспансеризации населения. По данным Росздрава, нарушения в сфере проведении диспансеризации ими выявляются регулярно и допускаются практически в каждом втором проверенном медицинском учреждении. Однако, несмотря на работу, проделанную Росздравом, прокуратура так же выявляет подобные нарушения.
Например, в 2017 году в ГБУЗ № 1 г. Нижний Тагил был выявлен факт «приписок» при диспансеризации. По результатам проверки было возбуждено уголовное дело. Аналогичный случай выявлен в 2015 году в Челябинской области и виновное лицо - врач терапевт (осуществивший приписки о проведении диспансеризации без фактической ее проведения) - был привлечен к уголовной ответственности по признакам преступления, предусмотренного ст. 292 и ст. 159 УК РФ.
В рамках данного параграфа были рассмотрены далеко не все нарушения, выявляемые в сфере здравоохранения в рамках прокурорского надзора. Внимание было акцентировано только на самых типичных и характерных для большинства регионов нарушениях, в том числе и для Ростовской области.
Таким образом, вопросы охраны здоровья граждан
России
по-прежнему требуют непосредственного внимания государства. Об этом же
свидетельствуют и социологические данные опросов: в рейтинге значимости прав и
свобод человека и гражданина право на бесплатную медицинскую помощь, напрямую
связанное с качеством жизни, занимает первое место.
По нашему мнению, часть выявляемых нарушений является следствием того, что органы Росздравнадзора не в полной мере и недостаточно эффективно осуществляют возложенные на них обязанности. И в этих условиях именно прокурорский надзор становится важным звеном в механизме обеспечения прав граждан на охрану здоровья.
Немаловажную роль в работе по совершенствованию прокурорского надзора за здравоохранением играет уровень взаимодействия в процессе осуществления данного направления надзора прокуратуры и иных организаций. Под таким взаимодействием следует понимать социально обусловленную совместную деятельность прокуратуры и иных субъектов надзора, осуществляемую в пределах предоставленных им действующим законодательствомполномочий, с помощью присущих каждому из них способов и методов, направленную на решение общих задач и достижение единой цели[100]. Деятельность по взаимодействию своей главной целью преследует обеспечение должного уровня законности в сфере здравоохранения. Достижение такого уровня возможно только в том случае, если выработан единый и действенный механизм этого взаимодействия, то есть необходима определенная организация подобной совместной деятельности. Только совместными усилиями, с учетом состояния законности на конкретной территории, можно выработать алгоритм организации совместной деятельности.
По нашему мнению, основными и наиболее действенными направлениями взаимодействия являются: совместное участие в правотворческой деятельности, проведение экспертизы подготовленных проектов нормативно-правовых актов в сфере охраны здоровья для определения их антикоррупционной составляющей, осуществление правового просвещения граждан, рассмотрение обращений и др.
Принято считать, что повышению результативности надзорной деятельности прокуратуры в сфере здравоохранения будет способствовать усиление контроля прокуратуры за деятельностью иных органов надзора в сфере здравоохранения. Помимо осуществления пристального контроля за непосредственной деятельностью указанных органов необходимо проведение детального анализа этой деятельности для того, чтобы установить, насколько точно исполняются этим контролирующим органом возложенные законом обязанности по надзору в области здравоохранения, при этом выявить и обобщить типичные допускаемые ими нарушения. Подобный анализ деятельности позволит прокуратуре наметить и выработать комплекс мер прокурорского реагирования для устранения нарушений и восстановления нарушенных прав по охране здоровья, что, в свою очередь, будет способствовать повышению эффективности прокурорского надзора.
Помимо того, что организация деятельности прокуратуры по надзору за здравоохранением требует принятия мер, направленных на совершенствование, в модернизации и оптимизации нуждается базовая методическая основа этой деятельности.
По нашему мнению, на современном этапе необходимо постоянное совершенствование методико-тактических элементов прокурорского надзора в сфере здравоохранения, поскольку эффективность надзорных мероприятий по большей части зависит от того, насколько полно и своевременно прокурор использует предоставленные ему полномочия. Для этого чаще всего вырабатывается научно обоснованная методика и соответствующие методические рекомендации.
В процессе разработки методики проверки по указанному направлению прокурорского надзора необходимо выработать «комплекс научно обоснованных рекомендаций по организации, подготовке и производству действий, направленных на выявление нарушений исполнения законов в сфере здравоохранения, а также последующей оценке полученных результатов и выбору наиболее действенных мер реагирования»[101].
При этом необходимо помнить, что методика проведения проверки в рамках надзора и методика прокурорской деятельности это не одно и тоже. Они соотносятся между собой как частное и общее.
Существующие и применяемые в настоящее время рекомендации по методике организации и проведения проверок прокурора в сфере здравоохранения не в полной мере способствуют повышению эффективности данного вида надзорной деятельности, поскольку не решают проблем неэффективности при выявлении правонарушений и недолжного использованиянеобходимых средств реагирования.
Это объясняет потребность в выработке действенных методических рекомендаций, охватывающих весь процесс проверочной деятельности прокурора в сфере здравоохранения. Методические рекомендации должны касаться всех этапов проверки: подготовительного этапа, этапа непосредственного проведения проверки, этап анализа и оценки полученных результатов, этапа, на котором происходит отбор и дальнейшее использованиенеобходимых средств и мер реагированияпрокурора.
По мнению О.Н. Коршуновой, методика должна представлять собой «упорядоченную систему действий по вживлению, устранению и предупреждению нарушений прав граждан в сфере охраны здоровья, состоящую из трех этапов надзорной деятельности: подготовительного (направлен на обеспечение полного выявления нарушений прав граждан и законов), основного, заключительного»[102].
Каждый из обозначенных этапов имеет собственные промежуточные цели, задачи, методы, используемые прокурорами для решения единой и общей задачи, именно такая содержательностьпозволяет поднятьпроверки на более качественный уровень и реагировать оперативно на выявленные нарушения, а также квалифицированно отбирать отвечающие ситуации адекватные и действенные меры прокурорского реагирования.
Анализ существующих методических рекомендаций показывает, что чаще всего в при разработке методических рекомендаций их авторы ограничиваются составлением примерного перечня вопросов, которые должны быть выявлены прокурором в ходе проверки соблюдения прав граждан на охрану здоровья (в зависимости от объектов проверки).
По нашему мнению, структура разрабатываемых методик должна быть обусловлена структурой надзорного процесса, при этом входящие в структуру надзорные стадии определяют прокурорскую деятельностьв области надзора за соблюдением прав граждан в сфере здравоохранения в единстве организационного, методического и тактического аспектов.