Таким образом, проведенное в рамках настоящего параграфа исследование позволило обозначить, что цель прокурорского надзора в сфере здравоохранения – защита прав граждан, главенство закона, укрепление законности в деле охраны здоровья, защита охраняемых законом интересов общества и государства с учетом установленных государством гарантий, а предмет - совокупность общественных отношений, основанных на взаимных обязательствах государства и гражданина, напрямую связанных с тем, каким образом исполняется законодательство в сфере здравоохранения, регулируется механизм предоставления медицинской помощи с правовой стороны и реализуются права гражданина на предоставление этой медицинской помощи.
Анализ действующего законодательства показывает, что надзорная деятельность прокуратуры регламентируется достаточно большим количеством законов[41]. Для деятельности прокуратуры по осуществлению каждого из направлений прокурорского надзора помимо вышеперечисленных нормативных правовых актов, будут иметь значение еще и специализированные законы (в зависимости от направления надзора). Что касается интересующей нас сферы - прокурорского надзора за здравоохранением, то анализ юридической литературы свидетельствует, что до настоящего времени не выработан единый (универсальный) подход к определению категории правовой основы прокурорского надзора в указанной сфере. Чаще всего под правовой основой прокурорского надзора за здравоохранением понимают совокупность нормативных правовых норм, содержащихся в международных законах, федеральном, региональном и местном законодательстве, непосредственно регламентирующих данное направление надзорной деятельности[42].
Среди всего многообразия предлагаемых определений понятия «правовая основа прокурорского надзора» наиболее отражающим суть, по нашему мнению, является определение, предложенное А.В. Шибиной: «совокупность правовых актов, обеспечивающих реализацию прокурорского надзора (регулирующих организацию и порядок деятельности, полномочия субъектов надзора) и необходимые условия для его осуществления (включая установление механизма и гарантий соблюдения прав граждан, компетенцию и ответственность объектов прокурорского надзора)[43]».
Исходя из представленного определения, все правовые акты, составляющие правовую основу прокурорского надзора в здравоохранении, можно условно разделить на правовые акты, которые регламентируют надзорную деятельность самой прокуратуры и правовые акты, являющиеся основой механизма соблюдения гарантий и прав граждан и входящие в сферу компетенции и ответственности объектов прокурорского надзора. Первая группа является общей для всех направлений надзора, а вторая имеет специфику в зависимости от направления. В рамках настоящего исследованию более детальному изучению подлежит вторая группа.
Международно-правовые акты, являющиеся источниками, формирующими правовую основу деятельности органов прокуратуры по надзору в здравоохранении, своими положениями узаконивают права гражданина на обеспечение охраны здоровья и медицинской помощи. Одновременно, как правило, положениями этих же нормативных правовых актов на государство накладывается обязанность обеспечить реализацию данного права. К примеру, во Всеобщей декларации прав человека закреплено право каждого человека «на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья»[44]. Ряд конвенций, принятых Генеральной ассамблеей ООН, также содержат аналогичные положения и устанавливают особые требования по обеспечению права на охрану здоровья человека[45].
Бесспорно, что на содержание национальных законов, действующих в отдельно взятых странах, существенное влияние оказывают положения международных правовых актов, в том числе это наблюдается и в законодательстве нашей страны. В условиях происходящих в мире процессов глобализации имеет место стойкая тенденция приведения положений национального законодательства к единообразному и унифицированному виду (как по форме, так и по содержанию), в том числе и законодательства в области здравоохранения[46]. Подобный процесс затронул и законодательство России.
В нашем государстве основным правовым актом, устанавливающим правовые основы деятельности прокуратуры и одновременно узаконивающим право граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, безусловно, является Конституция РФ[47]. На государство возлагается обязанность обеспечивать реализацию данного права и одновременно защищать его. Положения Конституции РФ, закрепляющие права граждан в интересующей нас сфере, имеют фундаментальное значение.
С целью обеспечения реализации данного права в положениях действующей Конституции РФ закреплено, что медицинская помощь абсолютно всем гражданам в нашей стране оказывается бесплатно в учреждениях здравоохранения (государственных и муниципальных) за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
Анализ юридической литературы свидетельствует о том, что указанное конституционное положение не всегда содержалось в положениях основного закона нашего государства. Примерно с 60-х годов XX века советскими учеными стали высказываться идеи о том, что в основном законе страны в обязательном порядке необходимо закрепить положение о бесплатной медицинской помощи. При этом рассматривать это право граждан СССР надо было исключительно как самостоятельный элемент правоспособности советского гражданина и никак иначе[48]. Данные идеи были поддержаны и воплощены в жизнь. По нашему мнению, закрепление данного права на конституционном уровне было необходимо.
Рассматриваемое нами конституционно закрепленное и защищаемое государством право является «неотъемлемым и неотчуждаемым благом», которое принадлежит человеку на протяжении всей жизни. Ни один человек ни при каких обстоятельствах не может быть лишен этого права, а также не вправе осуществлять его передачу иным лицам. В этой связи В.В. Комарова в своих научных трудах называла данное право «фундаментальным, отправным юридическим установлением» и вполне справедливо подчеркивала, что это право нуждается в «повышенной защите со стороны государства»[49].
В процессе реализации конституционных положений ведущая роль отводится законодательным гарантиям соблюдения прав граждан на охрану здоровья, представляющим собой исходные (отправные, базовые) начала, позволяющие не только обеспечить права, но и направленные на их развитие и создание всех необходимых условий для их использования.
В нашей стране на государственном уровне признается важность и значимость для каждого человека прав, предоставленных ему Конституцией РФ в сфере здравоохранения. Закономерно, что общественные отношения, возникающие в данной сфере, должны подвергаться детальному правовому регулированию.
Правовое регулирование в сфере прокурорского надзора за здравоохранением должно осуществляться с позиций разных отраслей права, а специфику этой сферы отражает целый ряд нормативных правовых актов, в том числе сугубо медицинской направленности. Порой сложность состоит в том, что нормы «рассредоточены» по многим законодательным актам и отсутствует возможность их объединения в один законодательный акт.
Помимо того, что регулирование данных общественных отношений осуществляется различными отраслями права, И.С. Викторов указывает, что все законодательство в области охраны здоровья граждан условно можно разделить уровень федеральных законов и уровень законов, принимаемых субъектами РФ[50].
Начнем рассмотрение с уровня федеральных законов РФ, регулирующих общественные отношения в сфере здравоохранения. Данные законы на территории РФ обладают прямым действием и подлежат неукоснительному исполнению всеми субъектами[51].
Непосредственно в сфере здравоохранения базовым и наиважнейшим является Федеральный закон РФ от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». В литературе некоторые авторы данный закон так и называют «основным законом в сфере здравоохранения». Данный федеральный закон регулирует общественные отношения в сфере здравоохранения и его основная цель - обеспечить функционирования механизма четкого и полнообъемного выполнения возложенных этим законом полномочий в сфере здравоохранения[52].
Помимо указанного «основного, фундаментального» федерального закона общественные отношения в области здравоохранения регулируются еще рядом нормативных правовых актов федерального уровня. Причем стоит заметить, что существование большого количестве этих законов необходимо, что объясняется важностью и многогранностью регулируемой сферы общественных отношений. Рассмотрим наиболее значимые из них.
Регулирование общественных отношений в сфере здравоохранения требует соответствующего детального правового регулирования отношений в областях, которые непосредственно связаны с:
- обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения[53];
- иммунопрофилактикой инфекционных болезней[54];
- оказанием помощи медицинского характера инвалидам[55];
- лицензированием отдельных видов медицинской деятельности[56];
- обеспечением лекарственными средствами[57] и т.д.
С целью более полной и четкой регламентации всех сфер охраны здоровья, недопущения пробелов в законодательном регулировании, в РФ действуют федеральные законы, которые более детально регламентируют виды оказания бесплатной медицинской помощи. В первую очередь, общественные отношения, связанные с оказанием некоторых отдельных видов оказания бесплатной медицинской помощи, таких как психиатрическая помощь, донорство, помощь больным туберкулезом и СПИДом, трансплантация в медицине и т.д., регулируются соответствующими законодательными актами федерального уровня[58].
К общественным отношениям, подлежащим необходимому регулированию в сфере здравоохранения, относятся также отношения, которые возникают в связи с осуществлением обязательного медицинского страхования. Данные отношения, как и прочие, регулируются соответствующим федеральным законом, который регламентирует отношения между субъектами и участниками ОМС, связанные с формированием и расходованием средств ОМС, содержанием и реализацией базовой и территориальной программ ОМС и др[59].
Количество федеральных законов по вопросам охраны здоровья граждан и оказания гражданам медицинской помощи слишком велико, поэтому мы остановились только на основных из них.
Исследуя правовую основу деятельности здравоохранения, нельзя не упомянуть об Указах Президента РФ в той их части, что касается интересующей нас области. К основным из них относятся принятые 7 мая 2012 г. президентские Указы № 596 «О долгосрочной государственной экономической политике», № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики», № 598 «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения», № 606 «О мерах по реализации демографической политики РФ». Также не стоит забывать и о постановлениях Правительства РФ в этой сфере.
В связи с тем, что Указы Президента РФ и постановления правительства РФ предназначены для исполнения законов в сфере здравоохранения, они занимают важное место среди подзаконных нормативных правовых актов, и прокуратура, осуществляя надзорную деятельность в сфере здравоохранения, в обязательном порядке должна учитывать положения данных подзаконных актов.
Стремясь к повышению
эффективности системы здравоохранения, с 1 марта 2018 года в РФ реализуется
государственная программа «Развитие здравоохранения». Данная программа является
документом, определяющим цели, задачи и пути развития здравоохранения в нашей
стране на период
2018-2025 годы. Ответственным исполнителем программы определено Министерство
здравоохранения. Всего в программу включены 9 направлений (подпрограмм). До
настоящего времени ведутся споры о необходимости ее реализации. По нашему
мнению, этот спор разрешит только время и оценить эффективность программы можно
будет только по конечным результатам.
Все элементы, составляющие правовую основу прокурорского надзора за здравоохранением, могут быть систематизированы в зависимости либо от предмета регулирования, либо от юридической силы.
Отличительная особенность предмета прокурорского надзора за здравоохранением объясняется внутренним содержанием тех законов, исполнением которых обязана контролировать прокуратура.
Проведенное исследование правовой основы прокурорского надзора за здравоохранением позволяет точно определить объекты прокурорского надзора в данной сфере, что должно содействовать качественному и результативному осуществлению прокуратурой возложенных надзорных функций и скорейшему достижению поставленных целей в деле укрепления законности.
Прокурорский надзор не может быть реализован в отношении неопределенного круга объектов. Это касается всех направлений надзора. Действуя в сфере здравоохранения, прокуратура осуществляет свои надзорные полномочия исключительно в отношении строго определенного, установленного законами, круга поднадзорных объектов.
В юридической литературе под объектами прокурорского надзора понимают «круг учреждений, предприятий, организаций, должностных лиц, на которые распространяется надзор прокуратуры»[60].
Из содержания ст. 21 Закона о прокуратуре, можно сделать вывод, что в самом общем виде к числу объектов прокурорского надзора отнесены органы государственной власти, органы местного самоуправления, контролирующие органы, их должностные лица, органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Что касается непосредственно надзора за здравоохранением, то стоит согласиться с И.С. Викторовым, который под объектами данного направления надзора понимает объекты, реализующие законные требования, прежде всего, право гражданина на медицинскую помощь[61]. Непосредственно в субъектах РФ прокуратура осуществляет надзор за соблюдением законности не только органами исполнительной и законодательной власти, но и местного самоуправления, к ним же относятся территориальные органы контроля в сфере здравоохранения, территориальные фонды обязательного медицинского страхования, а также органы управления и руководители государственных, муниципальных и частных лечебно-профилактических учреждений[62].
Обычно в юридической литературе при упоминании объектов прокурорского надзора имеет место простое перечисление органов власти, юридических и физических лиц, на которые распространяется компетенция прокурора. Согласно этой логике, в сфере здравоохранения в число поднадзорных объектов в основном входят органы государственного надзора и муниципального контроля в данной сфере и их должностные лица.
Принимая во внимание необходимость упорядочения научных представлений, необходимо провести систематизацию многочисленных объектов надзора прокуратуры в области соблюдения права человека на охрану его здоровья. Классифицировать данные объекты можно по различным основаниям - в зависимости от цели деятельности, характера полномочий объектов и др.