Рассмотрим следующий, часто применяемый в практической деятельности по надзору в сфере здравоохранения, акт реагирования прокурора – представление.
Цель применения данного акта прокурорского реагирования – побудить (принудить) нарушителей к устранению выявленных в ходе прокурорского надзора нарушений[74].
Представление прокурора представляет собой подлежащий безотлагательному рассмотрению акт прокурорского реагирования, вносимый в орган (должностному лицу), который, в соответствии с законом, наделен полномочием устранить допущенные нарушения[75].
Законом о прокуратуре установлен конкретный срок для принятия мер по устранению соответствующих нарушений, их причин и условий, им способствующих. Этот срок равен 1 месяцу со дня вынесения прокурором представления. С целью обеспечения действенного контроля со стороны прокуратуры законом установлена обязанность уведомлять прокуратуру о принятых мерах, причем данное сообщение должно быть осуществлено в письменной форме.
Следующим, весьма часто применяемым в сфере здравоохранения, актом прокурорского реагирования на нарушения является предостережение о недопустимости нарушений законодательства. Впервые предостережение как акт прокурорского реагирования был закреплен в законодательстве в 1999 году. Ранее ничего подобного не было. Некоторые исследователи, когда речь заходит о данном акте прокурорского реагирования, высказывают мнение о том, что введение подобного новшества было излишним, а на практике он бесполезен и не способствует устранению нарушений. Мы категорически не согласны с этим.
К сожалению, анализ результатов надзорной деятельности прокуратуры в сфере здравоохранения показывает, что в большинстве случаев предостережение не достигает своей (заложенной в ней изначально) цели, в результате чего не реализовывается весь ее потенциал, поскольку часто лица, которым направляются предостережения, просто их игнорируют и не исполняют. Несмотря на существование административной ответственности, кроме нее никаких мер к такому нарушителю не применить.
Главной целью предостережения, применяемого прокурорами в здравоохранении, является предупреждение возможных нарушений законодательства в указанной области.
По мнению Е.Р. Ергашева, предостережение, имеющееся в арсенале прокурора при осуществлении прокурорского надзора, представляет собой меру активного воздействия на потенциальных нарушителей[76].
Необходимость использования этого акта обусловлена функциями прокуратуры РФ, среди которых выделяют функцию пресечения нарушения закона и немаловажную функцию воспитания у должностных лиц и граждан желания добросовестно исполнять конституционные обязанности.
Д.В. Осинцев, соглашаясь с мнением Е.Р. Ергашева, отмечает, что в сфере здравоохранения предостережение является не только активной формой воздействия, но еще и специальной формой, преследующей своей целью предостережение этих нарушений[77].
Для вынесения прокурором предостережения в сфере здравоохранения необходимо наличие сведений о готовящихся или уже допущенных небольших нарушениях закона, которые, в случае их допущения в будущем, могут приобрести характер опасных противоправных деяний с причинением существенного вреда жизни и здоровью, за что виновные лица подлежат определенной ответственности, предусмотренной законом. В этом и состоит отличие данного акта от протеста, который выносится только в отношении значительного нарушения, а предостережение - для того, чтобы это значительное не наступило. Подобного рода сведения и являются основанием для применения этого вида реагирования прокурора.
Подчеркнем еще раз, что, во-первых, для протеста необходимо наличие значительного нарушения закона, а для предостережения достаточно нарушения в небольшой степени, во-вторых, законом предусмотрена письменная форма для предостережений.
Несмотря на то, что в действующее законодательство детально регламентирует применение предостережения, на практике все еще встречаются определенные проблемы. Так, в законе о прокуратуре используется словосочетание «готовящееся противоправное деяние», и многие правоприменители воспринимают это буквально, считая, что предостережение применимо только в отношении активных действий. Однако, нельзя отрицать возможность наступления обозначенных последствий в результате бездействия, причем подобные деяния зачастую не менее опасны по сравнению с совершаемыми активно.По нашему мнению, необходимо это закрепить в законодательстве, указав, что данные действия могут быть как в форме действия, так и в форме бездействия.
По нашему мнению, оперативность применения предостережения прокурорами в сфере надзора за здравоохранением напрямую зависит от того, насколько правильно и своевременно организован и проведен мониторинг состояния законности в здравоохранении.
Осуществляя надзорную деятельность за исполнением законов в сфере здравоохранения, прокурор имеет право выносить постановление о возбуждении производства об административном правонарушении. Целью применения этого акта реагирования является необходимость поставить перед уполномоченным органом вопрос о привлечении виновного в нарушении требований законодательства в сфере здравоохранения к административной ответственности[78].
На практике прокуроры, осуществляя надзор за исполнением законов в сфере здравоохранения, чаще всего используют одновременно два акта прокурорского реагирования – постановление о возбуждении производства об административном правонарушении и представление. Это не запрещено законом.
Итак, проведенное в рамках настоящего параграфа исследование показало, что прокурор в ходе надзора за исполнением законодательства в сфере здравоохранения обладает полномочиями, которым присущи как общие черты прокурорского надзора за исполнением законодательства в целом, так и характерные особенности здравоохранения.
II. Содержание организации работы по осуществлению прокурорского надзора за здравоохранением
Одно из ведущих направлений организации работы - это правильное распределение поручений между работниками прокуратуры. Эффективность работы может быть достигнута только при условии рационального использования всех имеющихся ресурсов, сил и времени ее сотрудников.
Распределение поручений - это закрепление служебных обязанностей за каждым работником индивидуально. Осуществляя распределение обязанностей, необходимо в обязательном порядке учитывать уровень квалификации и опыта прокурора, а также наличие специализированных склонностей к выполнению тех или иных обязанностей. Особенно это важно при закреплении за таким важным направлением прокурорского надзора как надзор в сфере здравоохранения. Маловероятно, что молодой и не обладающий опытом сотрудник сможет должным образом осуществлять надзор за данным направлением.
Для эффективной организации работы по осуществлению надзорной деятельности, в том числе и в сфере здравоохранения, необходимо соответствующее информационно-аналитическое обеспечение данной деятельности и планирование работы. Должный уровень информационного обеспечения организации работы по надзору за исполнением законов в сфере здравоохранения позволяет прокуратуре своевременно располагать объективными сведениями о состоянии законности в сфере здравоохранения. Однако, полученные сведения должны быть подвергнуты детальному анализу.
По нашему мнению, основное и непременное условие для достижения высокой эффективности надзорной деятельности прокуратуры в здравоохранении - это обеспечение должного уровня информирования для полноценной деятельности прокуратуры, в ходе которой контролируется исполнение законодательства в области защиты прав на получение медицинской помощи.
На сегодняшний день
прокуроры всех уровней в процессе организации работы пристальное внимание
уделяют именно вопросам
информационно-аналитической деятельности. Важность изначимость
информационно-аналитического обеспечения прокурорского надзора подчеркивается и
в требованиях приказов и указаний Генерального прокурора РФ, многочисленных
методических рекомендациях, обзорах и информационных письмах.
Однако, стоит отметить, что само по себе наличие информации о состоянии законности в сфере здравоохранения не может обеспечить достижение всех целей и задач прокурорского надзора. Необходимо на постоянной основе проводить изучение и обобщение всей имеющейся информации, анализировать и осуществлять прогноз развития состояния законности. Только такой подход к организации работы по прокурорскому надзору способен обеспечить ее результативность.
Если говорить об организации работы прокуратуры города (района) по осуществлению надзорной деятельности за здравоохранением, то информационно-аналитическая составляющая этой деятельности также играет важную роль и представляет собой сложный, постоянный и непрерывный процесс, который выражается в совершении ряда действий:
- первоначально необходимо установить круг источников информации, в которых имеются какие-либо сведения о нарушениях законодательства в сфере здравоохранения, после чего из этих источников необходимо выбрать интересующую нас информацию, обеспечив ее учет и накопление.
- следующее действие состоит в детальном анализе полученной информации, формулировании выводов на основе полученных результатов анализа и выработке предложений для принятия управленческих решений[79]
К числу основных источников информации, содержащих фактические сведения о нарушенных правах гражданина на получение медицинской помощи, можно отнести:
1. заявления, обращения и жалобы граждан, поступающие в прокуратуру по вопросам нарушений в сфере здравоохранения;
2. сведения, содержащиеся в материалах прокурорских проверок (плановых и внеплановых);
3. статистические отчеты, касающиеся сферы здравоохранения;
4. правовые акты, изданные в пределах предоставленных полномочий органами государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления (их должностными лицами) в сфере здравоохранения;
5. сведения, полученные в ходе проверок, осуществленных ведомственными органами надзора (контроля);
6. материалы уголовных, гражданских и административных дел, относящихся к сфере здравоохранения;
7. информация о правонарушениях в районных администрациях и органах местного самоуправления;
8. сведения, полученные через средства массовой информации и сеть «Интернет»[80].
С целью обеспечения требуемого уровня информационного обеспечения прокурор, в соответствии с законом, наделен правом требовать предоставления ему сведений, материалов, статистической информации и документов. Данное требование является безусловным для исполнения в установленный срок и на безвозмездной основе[81].
Вне зависимости от источника поступления, вся информация о нарушениях в сфере здравоохранения подлежит обобщению, систематизации и анализу. Делается это регулярно. По мнению практических работников, наиболее целесообразно проводить подобную работу ежемесячно.
Обобщение, систематизацию и последующую правовую оценку поступившей из сферы здравоохранения информации необходимо проводить с учетом следующих критериев:
- характера и степени общественной опасности правонарушений;
- распространенности правонарушений на отдельных объектах.
Своевременно и качественно проведенный анализ информации о состоянии законности в сфере здравоохранения правонарушениях (в частности, о совершенных в данной области правонарушениях), позволит определить объект, деятельность которого нуждается в конкретной проверке, и составить план ее проведения.
В процессе осуществления деятельности по надзору в сфере здравоохранения необходимо организовать достоверный учет всех поднадзорных объектов в этой сфере. Работа по формированию и ведению учета должна проводиться на постоянной основе. Для актуализации сведений, содержащихся в банке данных поднадзорных объектов в сфере здравоохранения, прокурор осуществляющий данную надзорную деятельность, наделен правом истребовать сведения о данных объектах в различных органах государства (регистрирующих, налоговых),местного самоуправления, банковских и иных структурах. Обычно учет поднадзорных объектов в прокуратуре города (района) отражается в отдельном журнале «Объекты прокурорского (общего) надзора». В настоящее время все чаще подобный учет ведут с помощью компьютерных своднхй банков данных.
В процессе организации прокурорского надзора в сфере здравоохранения важную роль играет планирование этой работы, поскольку именно планомерность действий может обеспечить достижение поставленных целей. Причем работа по планированию прокурорского надзора должна быть организована надлежащим образом, сочетать в себе все принципы процесса планирования и одновременно учитывать специфику области надзора. Планирование должно быть содержательным и базироваться на основе анализа состояния законности в области здравоохранения. На постоянной основе в НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ проводится работа по выработке методических рекомендация для прокуратур города (района) в части осуществления ими планирования прокурорского надзора, в том числе это касается и сферы здравоохранения.
Для обеспечения должного уровня законности в сфере здравоохранения работа по надзору в данной сфере должна осуществляться прокурорами всех уровней на плановой основе.
Осуществляя планирование работы по надзору в сфере здравоохранения, необходимо объединение усилий не только непосредственно прокурорских работников, осуществляющих данное направление деятельности, но и тех, кто задействован на иных направлениях надзора. Это объясняется тем, что они могут обладать какой-либо оперативной информацией о совершенных в сфере здравоохранения правонарушениях. Первоначально составляется проект плана, с которым знакомят всех работников прокуратуры. На районном уровне практикуется рассмотрение проектов планов работы в ходе оперативных совещаний. Это позволяет получить и учесть оперативную информацию от иных работников прокуратуры, а также получить рекомендации лиц, обладающих большим опытом работы. В результате обсуждения проект плана может быть в процессе дополнен, что позволит повысить эффективность планируемых мероприятий.
Анализ результатов осуществления прокурорского надзора в сфере здравоохранения позволяет сделать вывод о том, что результативность и эффективность запланированных в этой сфере мероприятий прокурора напрямую зависит от того, насколько своевременно и в полной мере прокурором используются полномочия, предоставленные ему законом «О прокуратуре РФ»[82].