362 народнохозяйственных комплексах — ТЭК и АПК. До самого по- следнего времени государственные субсидии фактически способст- вовали разрушению природной среды, стимулируя разработку но- вых месторождений, использование энергоемких технологий в эко- номике и коммунальном хозяйстве, применение в сельском хозяйст- ве пестицидов, минеральных удобрений, тяжелой сельскохозяйст- венной техники, глобальных и нерациональных мероприятий по орошению и осушению земель и т.д.
Например, покупка продуктов химии для сельского хозяйства обходилась примерно в два раза дешевле по сравнению с действи- тельными затратами на их производство. В условиях централизо- ванной системы распределения, не учитывающей интересы потре- бителей, гораздо дешевле обходились сельскохозяйственным объ- ектам тракторы, комбайны, мелиоративное оборудование, которые было выгодно и удобно выпускать производителям в сельскохозяй- ственном машиностроении. Мероприятия в области водных мелио- раций практически полностью оплачивало государство, что лишало сельскохозяйственных производителей возможности определять реальную потребность в орошении и осушении земель, контролиро- вать затраты, влиять на качество работ. Дотации на энергоносители для промышленности и коммунального хозяйства привели к колос- сальной энергоемкости экономики.
К сожалению, подобная антиэкологическая политика субсидий в значительной степени продолжается. Субсидируются природоемкие проекты в энергетике, развитие атомной энергетики, даются субси- дии для производителей неэффективной сельскохозяйственной тех- ники и т.д.
Ускоренная амортизация основных фондов является хорошо апробированной в мире мерой для стимулирования приоритетных видов деятельности, научно-технического прогресса. Предприятие, завышая амортизационные отчисления, тем самым сокращает раз- мер прибыли, подлежащей налогообложению, в результате чего возрастает его чистая прибыль.
Опыт использования ускоренной амортизации в природоохран- ных целях в ряде стран показал хороший эффект с точки зрения быстрого накопления капитала для обновления оборудования с це- лью минимизации экологического ущерба. Так, например, в Герма- нии уровень амортизации очистных сооружений составляет 60% в первый и 10% в последующие четыре года (при общей норме около
7%).
В США и Великобритании очистное оборудование амортизиру- ется также в пятилетний срок, а во Франции 50% такой техники под- лежит амортизации всего за 1 год.
363
Большие перспективы имеет развитие рыночных механизмов
продажи прав на загрязнение. Одним из важнейших принципов такого рынка является право на продажу различного рода выбросов и сбросов. Упрощенная схема такой торговли следующая. В рамках ограниченной территории вводится лимит на определенную сумму выбросов (сбросов) загрязняющих веществ. Данная сумма загрязне- ний не может быть превышена при новом строительстве. Эта систе- ма регулирования загрязнения получила красноречивое название
«
принцип пузыря» (bubble principal).
ВСТАВКА 16.2
Согласно поправкам 1990 г. к Закону о чистом воздухе 1963 г. в
США была принята программа введения торгoвли разрешениями на вы- бросы двуокиси серы. В первой фазе программы, начавшейся в 1995 г. разрешения были выданы 110 электростанциям США. Во второй фазе, начавшейся в 2000 г., система должна охватить все теплоэлектростан- ции и привести к сокращению выбросов двуокиси серы на 50% по срав- нению с 1980 г. Электростанции, которым требуется большее число разрешений, чем предоставленное властями, могут купить их у тех, ко- торым удалось снизить свои выбросы по сравнению с первоначально вмененными (например, перейдя на сжигание угля с низким содержани- ем серы). По имеющимся оценкам, экономия на издержках, происте- кающая из торговли разрешениями на указанные выбросы, может со- ставить от 25 до 43%. В 1998 г. Агентство по охране окружающей среды
США с целью снижения выбросов окислов азота ввело подобное регу- лирование в 22 штатах США и округе Колумбия.
Данная система обеспечивает минимизацию издержек снижения выбросов в заданном объеме, поскольку гарантирует осуществление этого за счет тех агентов, которые способны cдeлaть это с наименьшими издержками. Каждый агент загрязнения, способный снизить его при из- держках ниже рыночной цены разрешения на выборы, получает пpибыль при продаже ненужных ему разрешений на рынке. Подобным же образом, любой агент загрязнения, у которого издержки снижения выбросов превышают рыночную цену разрешений на них, сочтет при- быльным производить загрязнение свыше вмененного, покрывая разни- цу за счет покупки дополнительных разрешений на рынке. В итоге при условии конкуренции на рынке указанных разрешений равновесная цена разрешения на выброс единицы загрязняющего вещества будет, как раз равна предельным издержкам снижения выбросов на эту единицу.
В этих условиях вновь строящееся или реконструируемое пред- приятие, желающее расширить свое производство, попадает в рам- ки жестких экологических ограничений на возможности собственного увеличения загрязнения окружающей среды в регионе. Поэтому пе- ред предприятием стоит выбор: или создать надежную систему очи- стки у себя, или купить право на дополнительное загрязнение у дру- гого предприятия. Решающее влияние на выбор оказывает величина
364 удельных затрат на очистку на самом предприятии и других произ- водствах в регионе. Если затраты на удержание собственных за- грязнений в рамках лимита являются более значительными, чем подобного рода затраты у соседнего предприятия, то оказывается выгодным заплатить соседу, чтобы тот усовершенствовал свои очи- стные системы и снизил свой объем загрязнения. В результате об- щая сумма загрязнений не увеличивается, а сумма расходов на ох- рану окружающей среды минимизируется. Пример такого механизма рассматривается во вставке 16.3.
ВСТАВКА 16.3
Предположим, что воздух над городом загрязняют три источника в следующей пропорции: объем вредного вещества удельные издержки по устранению выбросов
I источник
20 000 т
5 руб.
II источник
30 000 т
10 руб.
III источник
40 000 т
20 руб.
Чтобы уменьшить суммарный объем загрязнений, например, до
60 000 т, можно принять различные решения: во-первых, установить единый «потолок» в 20 000 т. Затраты при этом составляют 10 000 х 10 + 20 000 х 20 = 500 000 руб.; во-вторых, уменьшить загрязнения на одинаковую величину в 10 000 т. Затраты составят 10 000 х 5 + 10 000 х 10 + 10 000 х 20 = 350 000 руб.; в-третьих, уменьшить загрязнения на одинаковый процент, т.е. на
1/3.
Затраты составят 1/3(20 000) х 5 + 1/3(30 000) х 10 + 1/3(40 000) х
20 = 400 000 руб.; в-четвертых, минимизировать совокупные затраты на сокращение вы- бросов. Сокращение выбросов I источника на 20 000 т и II — на 10 000 т приведет к затратам в 200 000 руб. (20 000 х 5 + 10 000 х 10). Таким об- разом, последний вариант оказывается наиболее дешевым.
Создание механизма продажи прав на загрязнение возможно и на глобальном уровне. В случае введения жестких ставок налогов на загрязнение можно ожидать широкого использования в мире по- купок прав на загрязнение между различными странами, что будет благоприятствовать охране окружающей среды на глобальном уровне, борьбе с бедностью, так как такой механизм позволит осу- ществлять дополнительный приток финансовых ресурсов из разви- тых стран в развивающиеся, а также в страны с переходной эконо- микой, где борьба с загрязнениями гораздо менее капиталоемка.
Например, введение углеродного налога создает массу про- блем для промышленности развитых стран, которая уже практиче- ски исчерпала «дешевые» способы уменьшения выбросов парнико-
365 вых газов. Киотский протокол (Япония, 1997), подписанный всеми развитыми странами и странами с переходной экономикой для пре- дотвращения глобального изменения климата, создает реальные предпосылки для формирования нового мирового рынка торговли углеродными квотами. Эти страны приняли обязательства по со- кращению выбросов в атмосферу газов, создающих парниковый эффект, — двуокись углерода, метана и др. К 2008—2012 гг. многие страны должны снизить выброс парниковых газов: США — на 7%, страны Европейского союза — до 8%, Япония — на 6%. Большинст- во стран с переходной экономикой должны уменьшить выбросы на
5—8%.
Российские обязательства по снижению выбросов парнико- вых газов достаточно мягки — сохранение к 2008—2012 гг. их объе- ма на уровне 1990 г.
В этих условиях Россия может стать одним из крупнейших в мире продавцов квот на выбросы парниковых газов. Создание меж- дународных механизмов трансфертов по взаимозачету баланса уг- лерода даст стране значительные выгоды, привлечет дополнитель- ные иностранные инвестиции. Сейчас в результате экономического кризиса и спада общие выбросы парниковых газов в России состав- ляют 70% от уровня 1990 г. Возможный будущий экономический рост может привести к увеличению выбросов в стране. Однако, со- гласно имеющимся прогнозам, уровень выбросов в 2010 г. (среднем году бюджетного периода) будет меньше, чем в 1990 г., на 4—8%.
Это даст экономию квоты примерно в 250 млн. т СО
2
- эквивалента в год, или 1,25 миллиарда т СО
2
за пять лет бюджетного периода. С учетом возможной стоимости 1 т СО
2
в пределах 10—50 долларов
США экономический эффект для России от продажи квот на выбро- сы может составить огромную сумму (подробнее см. гл. 16).
Пожалуй, самым старым и проверенным экономическим инст- рументом в охране окружающей среды является залоговая система, или система «
1 ... 20 21 22 23 24 25 26 27 ... 37
залог-возврат». Это хорошо знакомая всем система, когда, покупая какой-нибудь товар, мы оплачиваем также дополни- тельную стоимость, которая затем возвращается к нам обратно. Это традиционная система возврата пустых бутылок, все более широко применяемый в различных странах возврат израсходованных элек- трических батареек, различного рода пластиковых контейнеров и пр.
Несмотря на свою простоту, данный механизм позволяет снизить поступление отходов в окружающую среду, в том числе и токсичных, сберечь значительные средства и ресурсы за счет их утилизации
(
подробнее см. гл. 12).
Важным элементом системы экономического механизма приро- допользования являются
платежи за загрязнение природной сре- ды. Россия является одной из первых стран в мире, применившей
366 эти платежи на практике. Процесс отработки теоретических и при- кладных вопросов взимания платежей занял сравнительно мало времени. В 1990 г. был проведен эксперимент, охвативший 29 адми- нистративных территорий страны, и уже начиная с 1991 г. платежи за загрязнение были введены в качестве обязательного инструмента хозяйственного механизма.
По идее, платежи за загрязнения призваны компенсировать экономический ущерб (экстерналии), наносимый предприятиями природной среде в процессе своей деятельности. В соответствии с этим платежи выполняют две функции: во-первых, стимулируют предприятия сокращать выбросы вредных веществ и, во-вторых, являются источником последующего аккумулирования денежных средств, предназначенных на ликвидацию негативных экологических последствий производства. С одной стороны, это механизм, нося- щий «мягкий, догоняющий» характер. Будучи встроенным в систему хозяйствования, не ориентированную на экологичность, он прежде всего призван ослабить негативные последствия экономической деятельности. Именно поэтому функция накопления денежных ре- сурсов была главной и проще реализовывалась. Однако в перспек- тиве стимулирующую роль платежей в переходе к природосбере- гающим производствам предполагалось усилить.
В настоящее время применяются три вида платежей: платежи
за загрязнение атмосферы, за сброс в водные объекты (или на рельеф) загрязняющих веществ, платежи за размещение отходов.
ВСТАВКА 16.4
Эксперимент, проведенный в 1990 г., заставил руководителей предприятий по-новому взглянуть на ситуацию с загрязнением, сменить безразличие на поиск путей снижения выбросов и позволил навести в этом деле элементарный порядок. В ходе эксперимента были утвер- ждены нормативы ПДВ и ПДС, начали поступать первые деньги в ре- гиональные фонды охраны природы. Были также сделаны важные ме- тодические уточнения. В частности, была отвергнута для расчетов пла- тежей методика оценки экономического ущерба, причиненного загряз- нением окружающей среды (от 1983 г.), так как, пользуясь ею, невоз- можно было получить достоверных данных о самом ущербе. Анализ итогов эксперимента позволил усовершенствовать систему платежей еще до ее широкого внедрения и подготовиться к ней субъектам хозяй- ственной деятельности, в том числе и психологически. Юридическая ос- нова системы платежей была заложена Законом РФ «Об охране окру- жающей природной среды» (1991 г.).
367
С самого начала была принята идея двухставочных платежей.
Первая ставка (базовая) отражает платежи за выбросы (сбросы) за- грязняющих веществ в пределах утвержденных нормативов
(
ПДВ). Вторая устанавливается для сверхлимитных загрязнений в размерах, равных пятикратному значению базовой ставки.
Экономический смысл базовой ставки состоит в необходимости аккумулирования средств для воспроизводства окружающей среды при ее нормальном (неизбежном при данных технологиях) загрязне- нии. Содержание ставки за сверхнормативные выбросы в другом.
Она предназначена для расчета суммы ущерба, нанесенного при- роде вследствие несоблюдения стандартов в данной области. Этот ущерб практически всегда зависит от конкретного предприятия.
Ставки платежей рассчитываются на условную тонну выбросов
(
сбросов) или складирования отходов.
Принятый подход для расчетов нормативов платы (базовых ставок) называется затратным, так как исходит из необходимости установить такие платежи за загрязнение, которые бы смогли по- крыть финансирование природоохранных мероприятий, нужных для ликвидации ущерба или его предотвращения. Для дифференциации платежей в зависимости от вида загрязняющих веществ ставки пла- тежей для всего многообразия ингредиентов рассчитываются исхо- дя из показателей их относительной опасности. Это величина, об- ратная ПДК:
ПДК
A
i
1
=
,
( 16.1) где A
i
— коэффициент относительной опасности i-го ингредиента.
В качестве основы было выбрано значение ПДК для СО
2
, рав- ное 1 мг/м
3
Таким образом, в настоящее время имеются нормативы платы
(
руб./т) по 214 наиболее распространенным веществам, загрязняю- щим атмосферу, и 197 ингредиентам, сбрасываемым в водные объ- екты. Шкала базовых нормативов достаточно дифференцирована — от 0,3 коп. за 1 т выбросов этилового спирта до 16,5 тыс. руб. за за- грязнение атмосферы бензапиреном (в масштабе цен 1998 г.). По воде эти ставки имеют еще больший разброс.
Что касается отходов, то, применительно к платежам, они де- лятся на 2 вида — нетоксичные и токсичные.
В объеме размещения первых учитываются отходы добываю- щей промышленности и отходы переработки. Токсичные отходы подразделяются на 4 класса опасности — от чрезвычайно опасных
368
(1- й класс, 14 руб. за размещение 1 т в пределах установленных лимитов) до малоопасных (4-й класс, 2 руб./т).
Учтены в методике и региональные особенности, очень сущест- венные, как уже отмечалось, для нашей страны. Исходя из них, рас- считываемая сумма платежей корректируется на коэффициент
экологической ситуации. Для воздуха и воды он изменяется в диа- пазоне от 1 до 2.
Для почвы (в случае размещения отходов) этот коэффициент выше. Например, при размещении отходов в границах городов, во- доемов, водоохранных территорий, рекреационных зон применяется коэффициент 5.
В итоге разработан достаточно простой (это важно для пред- приятий) метод определения платежей за загрязнение. Суммарный платеж за выбросы (сбросы) от стационарных источников подсчиты- вается по формуле:
)]
(
5
[
1
m
i
n
i
i
i
m
i
i
a
W
W
P
W
P
λ
P
−
+
=
∑
=
,
( 16.2.)
где
λ — коэффициент экологической ситуации (табличные данные);
P
i
— ставка платежа за выбросы i-го вещества в пределах установ- ленного норматива (руб./т, табличные данные);
m
i
W
— норматив- ные (в пределах ПДВ, ПДС) выбросы i-го вещества (т, утверждены предприятиям); W
i
— фактические выбросы i-го вещества (т, рассчи- тываются предприятиями); n — количество выбрасываемых ингре- диентов.
Полученные данные по воздуху и воде суммируются.
Если W
i
<
m
i
W
, первая компонента формулы рассчитывается, исходя из W
i
;
Если W
i
≤
m
i
W
, вторая компонента формулы не рассчитывается
(
равна 0 или имеет отрицательное значение).
Если W
i
>
m
i
W
, то имеют место сверхлимитные выбросы.
ВСТАВКА 16.5
В последнее время порядок расчетов платежей был несколько из- менен и из двухставочного фактически превратился в трехставочный.
Это сделано в связи с массовым применением на практике временно согласованных норм выбросов, которые после их утверждения фактиче- ски превращались в нормативные со всеми вытекающими отсюда по- следствиями для расчетов. Ныне формула определения суммарного платежа выглядит следующим образом: