375 нансирования природоохранной деятельности, однако за почти десяти- летнюю историю им так и не удалось стать решающими источниками поступления средств на реализацию экологических проектов. Произош- ло это из-за недостатков в собирании платежей, неотработанности ме- тодов распределения денег. Пострадали фонды и в результате высокой инфляции (в 90-е гг. вследствие инфляции реальные ставки платежей уменьшились приблизительно в 20 раз и, соответственно, более чем в 2 раза в долларовом исчислении сократились общие поступления). Усу- губляли ситуацию неплатежи, бартерные сделки, взаимозачеты. Суще- ственным недостатком оказалось отсутствие детально проработанной нормативно-правовой основы работы экологических фондов, которые были созданы во всех субъектах федерации, однако, их правовая, орга- низационная и финансовая деятельность характеризовалась таким раз- нообразием форм, которая не позволяла говорить о целостности единой системы в данной области.
С 1995 г. началась практика консолидации средств экологических фондов в бюджеты различных уровней. Уже к 2000 г. из 88 территори- альных фондов статус внебюджетных сохраняли 69. К этому же времени был консолидирован в бюджет, а затем и ликвидирован Федеральный экологический фонд. Подобная практика может привести к негативным последствиям. С одной стороны, «экологические» деньги в теории со- храняют целевой характер, с другой же - на практике – неизбежно на- чинают тратиться на совершенно другие цели, что приведет к сокраще- нию финансирования природных мероприятий. В особенности это акту- ально в возможной ситуации дефицитности бюджетов, в частности, на региональном уровне.
Тем не менее уже с 2000 г. сбор платежей за загрязнение окру- жающей среды осуществляется через федеральное казначейство. В со- ответствии с законом «О федеральном бюджете» суммарные платежи за выбросы и сбросы и размещение отходов направляются в федераль- ный бюджет и бюджеты субъектов РФ в соотношении 19%и 81%. При этом контроль за правильностью исчисления и своевременностью вне- сения платежей вместо соответствующих комитетов по охране окру- жающей среды осуществляют налоговые органы. Таким образом, пла- тежи за загрязнение приобретают форму экологического налога, что не соответствует экономической теории, трактующей налоги как обяза- тельные платежи с доходов. Загрязнения и выбросы к таковым не отно- сятся, а платежи за них должны, как уже говорилось, носить скорее компенсационный, стимулирующий, а не фискальный характер. Что же касается существования экологических фондов, то в новом законе «Об охране окружающей среды» (2002 г.) их наличие вообще не предусмат- ривается.
В перспективе возможно расширение финансирования приро- доохранных проектов за счет кредитов российских банков, ино- странных инвестиций и грантов.
На основе цены и экономических оценок природных ресурсов
(
см. главу 4) должна вводиться платность природопользования.
Введение платного природопользования должно способство- вать более адекватному учету экологического фактора в экономике,
376 рационализировать использование природных ресурсов, а также обеспечить финансирование их воспроизводства.
Система платности природопользования стала формироваться достаточно давно и относительно всеобщий характер приобрела с принятием в 1991 г. Федерального закона «Об охране окружающей природной среды». В соответствии с ним плата должна была взи- маться за право пользования природными ресурсами в пределах устанавливаемых лимитов, на воспроизводство природных ресурсов и их охрану, и за сверхлимитное и нерациональное использование природных ресурсов. Применительно к каждому конкретному виду ресурса платежи имели модифицированный характер.
Таблица 16.1
Формы платности за природные ресурсы в России в 90-х гг.
Форма платы за землю
Земельный налог
(
фиксированный платеж за единицу земельной площади)
Акцизы
Арендная плата
Цена земли (при покупке или продаже участков)
Формы платы за недра
Платежи за право пользования недрами
Отчисления на воспроиз- водство минерально–
сырьевой базы
Сборы за участие в конкурсе и вы- дачу лицензий
Формы платы за ресурсы животного мира
Плата за пользование жи- вотным миром
Плата за сверхлимитное и нерацио- нальное пользование животным миром
Формы платы за пользование лесным фондом
Лесные подати
Арендная плата
Формы платы за водные ресурсы
Плата за пользование водными объектами (водный налог)
Плата на восстановление и охрану водных объектов (за забор или использование во- ды)
377
Плата за природные ресурсы взималась с предприятий, объе- динений, организаций, учреждений, использующих природные ре- сурсы и обладающих правами юридического лица вне зависимости от форм собственности.
Плата за право пользования природными ресурсами практиче- ски предназначена для собственника данных природных ресурсов, будь то государство или частный владелец. Она связана с изъятием ренты. Платежи для воспроизводства и охраны природных ресурсов являются компенсацией затрат природных ресурсов в процессе производства.
Нормативы платы за право пользования природными ресурса- ми, а также на их воспроизводство и охрану утверждались государ- ственными органами субъектов Федерации. Сумма платежей посту- пала либо в бюджеты различных уровней, либо в целевые бюджет- ные ресурсные фонды, которые создавались за счет отчислений от платежей на воспроизводство и охрану природных ресурсов (Феде- ральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, Феде- ральный фонд Восстановления и охраны водных объектов и др.).
Начиная с 2001 г. указанная выше структура платежей была транс- формирована в систему ресурсных налогов с упразднением всех целевых фондов и консолидацией поступающих средств непосред- ственно в бюджеты всех уровней. С этого времени должны вводить- ся следующие ресурсные налоги:
- акцизы на отдельные виды сырья, товаров и услуг (фе- деральный налог);
- налог на пользование недрами (региональный налог);
- налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы
(
региональный налог);
- налог на дополнительный доход от добычи углеводоро- дов (региональный налог);
- лесной налог (региональный налог);
- водный налог (региональный налог);
- сбор за право пользования объектами животного мира и водными биоресурсами (региональный налог);
- земельный налог (местный налог);
378
- федеральный, региональный и местный лицензионные сборы.
Что же касается доли ресурсных платежей в совокупных дохо- дах, то к настоящему времени она не велика. Во второй половине
90- х гг. удельный вес платежей за природопользование в консоли- дированном бюджете РФ составил от 3 до 5%.
Существенное значение в системе платного природопользова- ния должны получить штрафы, различного рода санкции за нера- циональное использование природных ресурсов и загрязнение ок- ружающей среды. В случае выбытия земель из-за их нерациональ- ного использования (несанкционированное складирование отходов, загрязнение тяжелыми металлами, радиоактивными элементами, почворазрушающая обработка земли и т.д.), загрязнения воды и воздуха сверх допустимых нормативов при авариях и пр. должны применяться жесткие санкции, включающие экономическую и право- вую ответственность. В частности, значителен должен быть размер штрафов, чтобы оказать реальное влияние на деятельность произ- водителя.
Проблемы совершенствования ценообразования в экономике, и прежде всего в природоэксплуатирующих отраслях, имеют важное значение для совершенствования природопользования. Здесь мож- но выделить два аспекта. Во-первых, многие проблемы использова- ния достижений научно-технического прогресса, внедрения малоот- ходных технологий наталкиваются на неэффективность ресурсос- бережения при низких ценах на природные ресурсы. Оказывается, гораздо более выгодно проводить ресурсорасточительную политику и компенсировать отсталость технологий перепотреблением ресур- сов. В этих условиях разумное повышение цен на природные ресур- сы, более полный учет экологического фактора в цене на продукцию природоэксплуатирующих отраслей стимулировали бы переход производителей в народном хозяйстве на режим ресурсосбережения с использованием вторичных ресурсов (подробнее об этом см. главу
4).
Во-вторых, цена должна более полно учитывать уровень эколо- гической безопасности продукции. Продукция чистая в экологиче- ском отношении должна иметь более низкую цену и быть более предпочтительной для потребителя по сравнению с продукцией, производство которой связано с негативным влиянием на окружаю- щую среду или которая сама по себе представляет опасность для человека и природы в процессе потребления или в виде отходов. И здесь необходимо использовать механизм налогов на экологически опасную продукцию, наценок, субсидий и льгот для производителей и потребителей чистой продукции. Например, в сельском хозяйстве
379 для производителей должно быть выгоднее использовать биологи- ческие средства защиты растений по сравнению с пестицидами, ор- ганические удобрения по сравнению с минеральными.
Создание рынка природных ресурсов целесообразно в усло- виях их дефицитности и возможности получения значительных средств за их продажу. Это особенно актуально в условиях огромно- го природного богатства России и дефицита средств для его рацио- нального использования и охраны. Цивилизованный рынок ресурсов может позволить активно вовлечь иностранный капитал в природо- эксплуатирующие отрасли. Создание бирж природных ресурсов, проведение аукционов, где на конкурсной основе российские и ино- странные предприниматели могли бы покупать природные ресурсы, право на их разработку или аренду, при жестком экологическом кон- троле и комплексной экологической экспертизе позволили бы суще- ственно увеличить государственные и региональные доходы от при- родопользования.
Рынок природных ресурсов (прежде всего земли) должен пре- дусматривать и создание ипотечной системы, что позволит вла- дельцам ресурсов закладывать их для получения инвестиций в раз- витие производства.
С каждым годом все острее становится проблема ликвидации загрязнений окружающей среды в результате аварий и катастроф.
Об их колоссальном эколого-экономическом ущербе свидетельст- вуют данные только по многочисленным авариям на нефтепрово- дах. И здесь возможным экономическим механизмом предотвраще- ния или смягчения последствий аварий является экологическое
страхование. Под экологическим страхованием понимается страхо- вание ответственности предприятий — источников повышенного риска за причинение убытков в связи с аварией, технологическим сбоем или стихийным бедствием, приводящим и к загрязнению ок- ружающей среды, т.е. страхование рисков, а также страхование имущества от экологических аварий и катастроф. Экологическое страхование может осуществляться в двух формах: как обязатель- ное (государственное) и как добровольное страхование юридических лиц (предприятий) любой формы собственности. В настоящее вре- мя эта область страховой деятельности развивается медленно из-за отсутствия достаточной законодательной базы и, как следствие, ут- вержденных нормативно-методических материалов.
В перспективе же создаваемые страховые компании позволят решить ряд экономических задач: компенсировать убытки, обра- зующиеся у застрахованного предприятия и третьих лиц в результа- те загрязнения окружающей среды; экономически стимулировать предотвращение аварий за счет увеличения противоаварийных за-
380 трат со стороны страховой компании при уменьшении затрат самого страхователя; повысить эффективность использования денежных средств, концентрируемых в страховых фондах, и т.д.
Важным инструментом регулирования природопользования яв- ляется экологическая экспертиза проектов.
Согласно закону РФ «Об экологической экспертизе» (1995), экологическая экспертиза является процедурой установления соот- ветствия намечаемой хозяйственной деятельности экологическим требованиям в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Фактически она представляет собой инструмент государственного превентивного контроля в при- родоохранной сфере, позволяющий вырабатывать такие хозяйст- венные решения, которые не несут за собой экологическую опас- ность, как для общества, так и для природы.
В основе экспертизы лежат несколько принципов. Во-первых, это обязательность ее проведения, что означает фактически сплош- ную экспертную оценку проектов. Без экологической экспертизы проектные решения приниматься не могут. Во-вторых, - комплекс- ность оценки воздействия на окружающую среду и его последствий.
В-третьих, - независимость экспертов. В-четвертых, - гласность и учет общественного мнения. В-пятых, - достоверность и полнота информации о воздействии того или иного проекта на окружающую среду. Итогом экологической экспертизы является экспертное за- ключение, после получения которого (в случае положительных вы- водов) можно приступать к реализации проектных решений.
Еще одним инструментом, посредством которого регулируется природопользование служит лицензирование, предполагающее юридическое оформление разрешений (лицензий) на ту или иную деятельность в данной сфере. Различают лицензирование недро- пользования, водопользования, а также отдельных видов деятель- ности в области охраны окружающей среды.
Лицензирование недропользования фактически представляет собой право использования недр в определенных границах в соот- ветствии с заявленной целью в течение установленного срока при соблюдении оговоренных условий. Основой выдачи лицензии явля- ется результат экологической экспертизы, а одним из важнейших принципов – конкурентный или аукционный отбор претендентов.
Лицензирование водопользования охватывает поверхностные воды суши, внутренние морские и территориальные воды РФ и предполагает использование водных объектов для добычи полез-