369
P
a
=
λ
∑
=
n
i 1
[P
i
W
i
m
+ 5P
i
(W
i
l
– W
i
m
) + 25P
i
(w
i
– W
i
l
)],
( 16.3) где
l
i
W
— выбросы i-го вещества в пределах утвержденных лимитов (т)
Таким образом, вводятся три платежеобразующих показателя: пла- та за загрязнение в размерах, не превышающих установленные приро- допользователю предельно допустимые нормативы выбросов (сбросов, объемов размещаемых отходов); плата за загрязнение в пределах ус- тановленных лимитов; плата за сверхлимитное загрязнение.
В случае отсутствия у предприятий утвержденных разрешений на выбросы (ПДВ, ПДС или ВСВ, ВСС) весь их объем должен учитываться как сверхлимитный.
Аналогичный подход с некоторыми особенностями применяется и к определению платежей за загрязнение от передвижных источни- ков.
В данном случае платежи взимаются по нормативам в зависи- мости от вида сжигаемого топлива (дизельное, бензин, газ), его ок- танового числа и состава (бензин этилированный или неэтилирован- ный).
Плата за допустимые выбросы загрязняющих веществ в атмо- сферу в пределах нормативов определяется по формуле:
∑
=
⋅
=
n
e
e
e
T
Y
P
1 1
,
( 16.4)
где е — вид топлива; Y
e
— удельная плата за допустимые выбросы, образующиеся при сжигании 1 тонны е-го вида топлива (руб.); T
e
— объем е-го вида топлива, израсходованного передвижными источни- ками.
При отсутствии данных об объеме потребленного топлива пла- та за выбросы определяется по типам транспортных средств (легко- вой автомобиль, пассажирское судно, грузовой тепловоз и т.п.), по соответствующим ставкам в форме годовой платы (тыс. руб. в год) на 1 транспортную единицу.
Плата за превышение допустимых выбросов рассчитывается по формуле:
dj
P
P
p
j
j
⋅
⋅
=
∑
=
1 1
2 5
,
( 16.5)
где j — тип транспортного средства; P
1j
— плата за допустимые вы- бросы от j-го транспортного средства; dj — доля транспортных
370 средств j-го типа, не соответствующих стандартам. Определяется как соотношение количества транспортных средств, не соответствующих требованиям стандартов, к общему количеству проверенных транс- портных средств по результатам ежеквартальных проверок.
Общие платежи за выбросы загрязняющих веществ от пере- движных источников определяются суммированием данных, полу- ченных по формулам ( 16.4) и ( 16.5), и умножением этой суммы на коэффициент экологической ситуации.
Что касается вопроса о том, как включать платежи в экономику предприятия, то на этот счет существуют разные точки зрения. Мы полагаем, что наиболее верным будет следующий подход.
Сумма платежей за выбросы в пределах установленных норма- тивов должна относиться на издержки (себестоимость). В конечном итоге величина платежей в этой части будет оплачиваться потреби- телем, т.е. принцип «загрязнитель платит» будет трансформиро- ваться в принцип «платит жертва». Мы полагаем, что в данном слу- чае это справедливо, так как за загрязнение, неустранимое при дан- ном уровне техники и технологии, должно расплачиваться все об- щество, если хочет потреблять тот или иной продукт. Напротив, ис- точником платежа за сверхлимитное загрязнение должна быть при- быль, остающаяся в распоряжении предприятия после расчетов с бюджетом, банками и т.д. В реальной жизни часто и тот, и другой платеж относят на себестоимость, что недопустимо, так как относить платежи за сверхлимитное загрязнение на затраты — значит обес- ценить стимулирующую функцию платежей и фактически обессмыс- лить принцип «загрязнитель платит». Однако на практике действи- тельно часто возникает вопрос: что делать в том случае, если при- были предприятия не хватает для расчетов по платежам? Первона- чально предполагалось ввести в принципе верную норму, согласно которой при отсутствии прибыли, а также в случае убыточности при- родопользователя плата за загрязнение природной среды произво- дится за счет всех имеющихся средств, на которые в соответствии с действующим законодательством может быть обращено взыскание.
Речь, таким образом, шла фактически о ликвидации предприятий, если эту идею довести до логического конца. Практика хозяйствова- ния, однако, оказалась не готовой к таким радикальным мерам, и поэтому действовали ограничения в виде предельных размеров платы за превышение допустимых нормативов выбросов в процен- тах от прибыли, остающейся в распоряжении предприятия и зави- сящих от уровней его рентабельности (отношения прибыли от реа- лизации продукции к полной ее себестоимости). Если рентабель- ность не превышала 25%, то максимальный процент от прибыли, в
371 пределах которого взимались платежи, составлял 20%, при рента- бельности до 50% — 50%, а свыше 50% — 70%.
Введение такой нормы представляло собой льготу природо- пользователям и должно было носить временный характер.
Сумма платежей предприятия за загрязнение окружающей сре- ды может быть также уменьшена за счет затрат, осуществленных им в отчетном периоде, на природоохранные цели (строительство очистных сооружений, установка фильтров очистки и т.п.).
Несмотря на то что порядок расчета платежей и их нормативы устанавливаются централизованно, местные органы власти имеют достаточно широкие возможности влияния на этот процесс. Все со- гласования предельно допустимых выбросов, определения лимитов осуществляются на региональном уровне исполнительными органа- ми в лице Комитетов по охране природы. Корректировка коэффици- ентов экологической ситуации находится в компетенции законода- тельной власти региона. Известны случаи, когда в силу экстремаль- ных ситуаций с загрязнением он увеличивался в 1,5—2 раза по сравнению с рекомендованным для данной области или города.
Десятилетний опыт применения платежей за загрязнение вы- явил и целый ряд недостатков в этой системе.
Во-первых, нормативы платы были установлены далеко не на все вещества, образующиеся на предприятиях, следовательно, их платежи не охватывали весь спектр загрязнений.
Во-вторых, многие предприятия (особенно небольшие) облада- ли столь слабой материальной базой контроля, что говорить о пол- ном и по объемам, и по ингредиентам учете выбросов можно лишь достаточно условно. Поэтому платежи за выбросы являлись зани- женными даже по тем веществам, нормативы по которым имелись.
В-третьих, нуждается в уточнении сама нормативная база. Раз- меры нынешних нормативов занижены, что также приводило к уменьшению платежей.
В-четвертых, при разработке системы платежей не был в доста- точной степени учтен фактор инфляции. Позднее поправочный ко- эффициент был введен, однако его значение было не сопоставимо с фактическими темпами роста инфляции, поэтому средства, аккуму- лирующиеся за счет платежей, обесценивались. За период с 1991 по 1998 г., например, цены выросли в 11 тыс. раз, а ставки платежей
— в 240. Соответственно снизилась доля платы за загрязнение и в себестоимости продукции, которая составляла 0,06—0,08%. И хотя в последнее время инфляция значительно снизилась, эта проблема существует по сей день.
В-пятых, текущая, кризисная экономическая ситуация часто приводила к трудностям в сборе денег, т.е. на систему платежей за
372 загрязнение оказывали влияние конкретные проблемы переходной экономики.
Все это свидетельствует о том, что платежи за загрязнение ок- ружающей среды как элемент хозяйственного механизма природо- пользования нуждается в трансформации, возможность которой за- ложена в новом Федеральном законе «Об охране окружающей сре- ды» (2002, гл.14 и 16).
Финансирование природоохранных мероприятий претерпе- ло за последние годы существенные изменения.
Длительное время система инвестиций в этой области базиро- валась на централизованных капитальных вложениях из бюджета страны. Кроме того, предприятия вкладывали и собственные деньги, в основном на модернизацию производства и капитальный ремонт природоохранных сооружений. Они же несли текущие затраты, свя- занные с эксплуатацией очистных водных установок, фильтров очи- стки воздуха и других аналогичных объектов.
Все новое строительство финансировалось за счет централизо- ванных источников. Доля капитальных вложений, выделяемых на природоохранные мероприятия в ВВП не превышала 0,5% (к приме- ру, в Нидерландах –2,5%, Германии – 1,7%, Японии – 1,5%, США –
1,3%), а в общей сумме инвестиций, осуществляемых в стране, —
1,3%.
Основная их масса шла на строительство водоохранных со- оружений и очистку воздуха (от 80 до 90% в разные годы), осталь- ная часть предназначалась на охрану земельных ресурсов, ведение лесного хозяйства, содержание заповедников и других охраняемых территорий.
Недостатки такой системы финансирования многообразны. Во- первых, объем инвестиций, выделяемых из бюджета, всегда огра- ничен его возможностями. А так как природоохрана никогда не нахо- дилась в числе приоритетов, ее финансирование осуществлялось фактически по остаточному принципу. Объем этих вложений зависит от ситуации в экономике и никак не увязан с потребностями в охране природы. Во-вторых, природоохранные капитальные вложения обезличены, не корреспондируются ни с источниками загрязнения, ни с его масштабами. Принцип «загрязнитель платит» отсутствует, а следовательно, средства аккумулируются за счет всех налоговых поступлений предприятий (в том числе и не загрязняющих окру- жающую среду), а также населения. В-третьих, распределение госу- дарственных денег не свободно от субъективизма. Практика свиде- тельствует, что получали их не всегда те, кто нуждался в первую очередь, а те, кто сумел их «пробить». В-четвертых, поскольку цен- трализованные инвестиции являются не своими заработанными деньгами, для предприятий всегда существовал соблазн их нецеле-
373 вого, нерационального использования. С другой стороны, не было и стимулов к их полному освоению. Поэтому при общем дефиците природоохранных средств не было ни одного года, когда они осваи- вались бы более чем на 85%.
В настоящее время финансирование природоохранной дея- тельности осуществляется в следующих рамках. Наиболее обоб- щающим показателем в данной области является интегральный по- казатель затрат на охрану окружающей среды, который отражает общую сумму расходов государства, предприятий, организаций, уч- реждений. Данные затраты, имеющие целевое или опосредованно природоохранное значение, включают капитальные вложения в ох- рану природы, текущие затраты на содержание и эксплуатацию при- родоохранных основных фондов, затраты на их капитальный ре- монт, а также расходы на содержание соответствующих государст- венных структур, особо охраняемых территорий и ведение лесного хозяйства. Что касается источников, из которых формируются ука- занные выше затраты, то, во-первых, это федеральный бюджет, а также бюджеты субъектов Федерации, во-вторых, это собственные средства предприятий, в—третьих — существовавшие до недавнего времени экологические фонды и в-четвертых — добровольные взносы населения.
Большую часть суммарных затрат на охрану окружающей сре- ды составляют текущие расходы в сумме с капитальным ремонтом фондов. На их долю приходится около 80% совокупных затрат. А так как эти две позиции финансируются из собственных средств пред- приятий, то можно сделать вывод о том, что в настоящее время именно предприятия несут основную финансовую нагрузку в приро- доохранной деятельности.
Капитальные вложения (инвестиции в основной капитал*) со- ставляют 20% общих затрат. В 2000 г. инвестиции на охрану окру- жающей среды составили немногим более 22 млрд. руб. в фактиче- ски действующих ценах (5% от совокупных по стране инвестиций в основной капитал). Почти 75% этих затрат также приходится на соб- ственные средства предприятий, причем эта доля имела тенденцию к увеличению на протяжении 90-х гг. при уменьшении удельного ве- са бюджетного финансирования (21% в 2000 г. по бюджетам всех уровней). При этом наибольшая доля собственных средств прихо- дится на охрану атмосферного воздуха (95%), а наименьшая (48%)
*
Инвестиции в основной капитал представляют собой совокупность затрат, направлен- ных на создание, воспроизводство и приобретение основных фондов (новое строитель- ство, расширение, реконструкция и техническое перевооружение объектов, приобретение зданий, сооружений, машин, оборудования, инструмента и инвентаря).
374
- на охрану и рациональное использование земель. На долю эколо- гических фондов в финансировании инвестиций приходилось 3,5.
В перспективе представляется, что государственные капиталь- ные вложения на охрану природы должны остаться строкой в бюд- жете только для финансирования крупных федеральных или регио- нальных программ, а также для тех видов деятельности (научной, заповедной и т.п.), которые не имеют других источников существо- вания. Текущей же природоохране целесообразнее постепенно пе- реходить к целевым источникам финансирования, основанным на платежах за загрязнение. При таком переходе ликвидируются не- достатки, присущие капитальным вложениям, и осуществляется принцип «загрязнитель платит», причем платит не вообще, а в том месте, где загрязняет, так как каналы поступления платежей должны носить в первую очередь региональный характер.
ВСТАВКА 16.6
Одновременно с введением системы платежей за загрязнение в начале 90-х годов в России была предпринята попытка создания специ- альных экологических фондов. В соответствии с Законом РФ «об ох- ране окружающей природной среды» (1991) предусматривалось функ- ционирование единой системы, объединяющей Федеральный экологи- ческий фонд России, республиканские, краевые, областные и местные фонды, как независимо управляемые единицы, имеющие региональный, внебюджетный и целевой характер и аккумулирующие платежи пред- приятий за загрязнение.
Только 10% средств, перечисляемых предприятиями, шло затем в
Федеральный экологический фонд, остальные деньги оставались на местах. Региональность являлась очень важной характеристикой эколо- гических фондов, так как территории, страдающие от загрязнения «сво- их» предприятий, получали независимый источник финансирования.
Кроме того, на месте лучше видны приоритеты в природоохранной по- литике. Все решения о выделении денег на те или иные мероприятия принимались местной законодательной властью, а подготовкой пред- ложений и контролем за целевым использованием средств занимались исполнительные органы. Второй важной чертой экологических фондов являлся их целевой характер. Это был как бы отдельный карман, куда можно залезть только за строго определенными деньгами.
Среди основных задач, которые были возложены на экологические фонды, можно выделить:
— финансирование и кредитование программ и научно-технических проектов, направленных на улучшение качества окружающей среды и обеспечение экологической безопасности населения;
— мобилизацию финансовых ресурсов на природоохранные меро- приятия и программы;
— экономическое стимулирование рационального природопользо- вания, внедрение экологически чистых технологий;
— содействие в развитии экологического воспитания и образова- ния.
В начальный период экономических реформ экологическим фон- дам удалось смягчить последствия разрушения прежней системы фи-