Понимание законности как динамичной характеристики закона обусловливается не только качеством закона, его эффективностью, степенью влияния на социально-экономическое развитие, но и деятельностью институтов, обеспечивающих законность.
В свою очередь обеспечение законности в современной России вызывает потребность системного, комплексного и целенаправленного воздействия на поведение и соответствующие действия субъектов общественных отношений. При этом успешность такого воздействия в значительной мере достигается наличием совершенных механизмов реализации правовых норм, обеспечивающих минимизацию неправомерной деятельности, отрицательного влияния разнообразных факторов на состояние законности.
Среди этих механизмов особое место отводится правоохранительному механизму, под которым принято понимать совокупность правил, средств, способов и процедур, предусмотренных в законе, использование которых государством в процессе реализации охранительной функции дает возможность обеспечить законность в стране.
Указанная функция реализуется в первую очередь посредством правоохранительной деятельности, осуществляемой как всеми государственными структурами, органами местного самоуправления, так и специальными государственными институтами, в том числе правоохранительными органами, прокуратурой, органами судебной власти.
Результативность деятельности именно этих публичных институтов непосредственно влияет на глубину и эффективность реализации законов. Вместе с тем до настоящего времени не проведено сопоставления общих и специальных целей, затраченных средств и фактически достигнутого уровня законности, не выработаны в целом единообразные подходы к определению критериев и показателей оценки эффективности деятельности обеспечивающих законность институтов.
К числу органов, для которых правоохранительная деятельность не является основной, но вносящих существенный вклад в обеспечение законности, относятся помимо правоохранительных органов другие органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Именно на эти органы Конституцией Российской Федерации и законами возложены обязанности по организации и непосредственному исполнению законов*(98).
Среди институтов обеспечения законности, особенно, в сфере административной юрисдикции, следует выделить контрольно-надзорные органы, эффективность деятельности которых во многом влияет на уровень соблюдения законодательства во всех основных сферах жизнедеятельности общества.
Основные субъекты правоохранительной деятельности - правоохранительные структуры, являясь федеральными государственными органами и выполняя свои функциональные обязанности по предупреждению, выявлению, раскрытию, пресечению, расследованию преступлений, исполнению судебных решений по уголовным делам, реализуют уголовно-правовую политику государства по противодействию преступности и иным правонарушениям.
Именно наличие системы специальных органов публичной власти со сбалансированной компетенцией и наделенных достаточными не дублирующими полномочиями поиска и исследования любого нарушения закона, имеющего публичную природу, публичного преследования перед судом нарушителя закона путем представления суду соответствующих юридических документов для определения меры ответственности (санкции) за нарушение закона, исполнение определенной судом санкции, позволяет восстановить законность*(99).
Значительный вклад в обеспечение реализации охранительной функции государства отводится прокуратуре и органам судебной власти. Вся основная деятельность прокуратуры по осуществлению постоянного и непрерывного надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов в стране и реализации иных функций направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемым законом интересов общества и государства. Существенна в этом отношении и роль суда, особенно, в части, осуществления государственной защиты прав и свобод граждан, противодействия произволу должностных лиц посредством реализации функции правосудия.
Любые меры направленные на профилактику и противодействие коррупции будут бессмысленны в случае отсутствия должного правового воспитания, в том числе, и сотрудников государственного аппарата, которые зачастую сознательно отторгают нормы права, должностные инструкции и действуют в силу личных побуждений. Налицо несколько факторов, которые влияют на данное положение вещей. Многие работники государственного аппарата исходят из того, что власть в нашем государстве - это возможность удовлетворения главным образом личных потребностей, а не система решения общественных проблем. Отсутствует достойное информационное сопровождение престижа и значения государственной службы*(97).
Подводя итог, следует подчеркнуть, что система государственного управления по своей сути является конфликтной зоной. В ней переплетаются личные интересы государственного служащего с публичными интересами, которые реализуются им в ходе выполнения должностных обязанностей. В этой связи меры по противодействию коррупции в системе государственного управления должны носить комплексный характер. Предусмотренные российским законодательством механизмы, направленные на противодействие коррупции, в том числе на предотвращение и урегулирование конфликта интересов, должны тесно переплетаться с мерами, направленными на пропаганду этических, морально-нравственных ценностей, правовое воспитание.
При этом правоохранительная деятельность и осуществление правосудия нацелены не только на охрану, защиту прав человека и гражданина, но и на охрану самого права, норм права от нарушений и тем самым на обеспечение такого состояния государственного правового режима (законности), при котором всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами неукоснительно соблюдаются Конституция Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции Российской Федерации).
Правоохранительный механизм обеспечения законности как подсистема механизма правового регулирования охватывает все формы установления и укрепления законности, включая:
- установление таких правил поведения, норм, которые направлены на опережающее отражение реальности, участие в этом процессе правоохранительных органов, прокуратуры и органов судебной власти, осуществляющих воспроизводство состояния полной обеспеченности законности путем выявления, исследования и вытеснения нарушений закона из правовой жизни общества и государства*(100);
- информирование субъектов общественных отношений о правах и обязанностях по соблюдению Конституции Российской Федерации и законов;
- охрану прав от нарушений;
- защиту прав;
- восстановление нарушенных прав.
В рамках этих форм обеспечения законности в последние годы происходит активная модернизация законодательства в сфере правоохранительной деятельности. При этом хотя и далеко не всегда, но зачастую основу совершенствования правового регулирования отношений составляют документы стратегической направленности, в том числе концепции, стратегии, доктрины и иные акты долгосрочного действия, принимаемые высшими органами власти государства. Анализ этих документов показывает, что, имея порой достаточно неопределенный правовой статус и обладая различной юридической силой, они фактически приобрели значение актов нормативного содержания, и их основные положения активно используются, прежде всего, правоохранительными органами в организационной деятельности, особенно, в стратегическом аспекте.
К числу таких политико-правовых документов, принятых в последнее время, относятся: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(101); Национальная Стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции*(102); Стратегия государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года*(103); Стратегия противодействия экстремизму в Российской Федерации до 2025 г.*(104), Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года*(105); Концепция общественной безопасности в Российской Федерации*(106); Доктрина информационной безопасности Российской Федерации*(107), а также целый ряд иных документов программно-методологического характера, касающихся различных сфер деятельности, стратегии развития деятельности МВД России, таможенной службы, других структур.
В 2015 году Президентом Российской Федерации утверждена новая Стратегия национальной безопасности Российской Федерации*(108). Определенные данным документом первостепенные задачи и меры в долгосрочной перспективе направлены на всемерное укрепление социально-экономического развития государства, на активное противодействие терроризму и экстремизму. В целях оптимизации мер противодействия указанным явлениям в России принято новое Положение о Национальном антитеррористическом комитете*(109), образована Межведомственная комиссия по противодействию финансированию терроризма*(110).
Немаловажное значение имеют и программы, принимаемые в целях реализации указанных выше документов, такие как Государственная программа Российской Федерации "Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности"*(111). В этой и подобных программах обозначены цели по повышению качества и результативности противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности, обеспечению общественной безопасности и безопасности дорожного движения. Кроме того, в программе определены индикаторы и показатели, на основе которых проводится оценка эффективности деятельности соответствующих правоохранительных структур.
Помимо перечисленных программных документов, затрагивающие различные вопросы правоохранительной деятельности, в правовой литературе обращается внимание на необходимость разработки и реализации отдельных современных концепций, доктрин, программ, как общей правоохранительной политики, так и специальной - уголовной, уголовно-правовой политики.
При этом под правоохранительной политикой принято понимать: а) комплекс идей, мер, задач, программ, установок, реализуемых в виде стратегии и тактики государства в сфере властной реализации юридических норм; б) научно обоснованную, последовательную и системную деятельность специальных субъектов, наделенных властными полномочиями, направленную на охрану норм права от каких бы то ни было нарушений*(112). Деятельность по реализации правоохранительной политики связана в первую очередь с применением мер государственного принуждения к правонарушителям, обеспечением исполнения назначенных мер наказания, а также с осуществлением мероприятий, направленных на недопущение, предупреждение правонарушений в будущем.
В 2011 году группой ученых под руководством проф. А.В. Малько предложена Концепция правоохранительной политики в Российской Федерации, в содержание которой включен механизм обеспечения в стране законности и правопорядка, пути и средства повышения эффективности правоохранительной системы, большей результативности деятельности органов, осуществляющих борьбу с правонарушениями, и в особенности с преступностью*(113). По мнению авторов данной Концепции, Президент Российской Федерации должен утвердить Доктрину правоохранительной политики, т.е. политико-правовой документ, содержащий политические и конкретные управленческие решения, определяющие стратегию и тактику, актуальные направления и приоритеты правоохранительной политики, а также нормативно-правовые положения в области правоохранительной деятельности.
Однако до настоящего времени такие документы в рассматриваемой сфере не приняты. Подобная ситуация сложилась и с подготовкой программных документов, посвященных вопросам защиты общества от преступных посягательств как одной из наиболее острых проблем, стоящих перед Российской Федерацией в деле обеспечения законности.
Вместе с тем на фоне общего снижения уровня преступности в последние годы на более чем 1 млн. преступлений (в 2008 г. было зарегистрировано 3 209 862, в 2016 г. - 2 160 063)*(114) динамика преступности в стране характеризуется тревожными тенденциями. Особое беспокойство вызывают акты терроризма, повышенный уровень проявлений экстремизма, организованная преступность, рост преступлений в отношения несовершеннолетних, миграционная преступность. Сохраняют остроту такие преступления, как кражи, грабежи, мошенничество, присвоения, растраты и иные посягательства на охраняемые общественные отношения. В современных условиях преступления обретают опасные формы и глобальный масштаб. Коррупция в высших эшелонах власти, аферы в банковской сфере, широкая распространенность "откатов" при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд свидетельствует о встраивании криминалитета в политику и во власть. Результатом этого становится неправомерное лоббирование интересов преступных группировок, разгул коррупции, оказание давления на должностных лиц и их ближайшее окружение.
Как указывалось в материалах парламентских слушаний, состоявшихся в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 2013-2016 гг. и посвященных совершенствованию законодательства в сфере уголовно-правовой политики, в числе одной из причин сложившегося положения - нарушение принципа законности в деятельности правоохранительных органов, выражающееся в необоснованном усилении или, напротив, необоснованном смягчении уголовной ответственности. Соответственно оба таких подходов чреваты отрицательными последствиями, так как противодействие преступности в этих случаях не только не способно привести к положительным переменам, но ведет к ущемлению прав и законных интересов граждан, дискредитирует правоохранительную систему и государственную власть в целом.
Сложившая ситуация на протяжении длительного времени требует разработки и реализации научно-обоснованной (при активном участии общественности, институтов гражданского общества) уголовно-правовой политики. Еще в 2013 году на парламентских слушаниях в Совете Федерации был сделан вывод о необходимости новой Концепции уголовно-правовой политики и разработки новых редакций УК РФ и УПК РФ*(115). Однако предложения ученых, практиков и политиков о разработке Концепции уголовно-правовой политики и попытки ее разработки до настоящего времени не увенчались успехом. В основе этого лежат различные причины. Среди них следует выделить отсутствие единства мнений о содержании этого понятия, глубокого анализа уголовного, уголовно-процессуального и уголовно-исполнительного законодательства, выверенной стратегии развития данных отраслей законодательства, необходимого уровня взаимодействия всех ветвей государственной власти и институтов гражданского общества для решения этой проблемы.
По мнению многих авторитетных специалистов в области уголовного права, одной из основных негативных тенденций современного российского законотворчества в сфере уголовного права является спонтанность и субъективизм в принятии уголовно-политических решений*(116). Изменения в Уголовный кодекс Российской Федерации вносятся без учета результатов научных исследований, правоприменительной практики, без широкого общественного обсуждения, рассматриваются Государственной Думой, как правило, в сжатые сроки, за которые ведущие специалисты по уголовному праву не успевают донести свое экспертное мнение до законодателей. Действия законодателя в этой сфере бессистемны, что наносит непоправимый урон всему делу борьбы с преступностью*(117).
Наглядным примером такого бессистемного подхода можно привести правовое регулирование, связанное с установлением ответственности за насилие в семье.
Принятые в январе 2017 года Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации поправки в ст. 116 УК РФ устраняют объективное противоречие, которое возникло в июле 2016 года, когда побои, впервые нанесенные не близким людям, были исключены из УК РФ. После этого сложилась ситуация, в соответствии с которой побои вне семьи стали квалифицироваться как административное правонарушение, а в семье - как преступление. В соответствии с принятыми поправками, исключается возможность уголовного преследования за побои близких родственников, совершенные один раз в течение года, "не повлекшие последствий" и соответствующим образом подтвержденные медицинским заключением. За это устанавливается лишь административное наказание: штраф 30 тысяч рублей, арест на 15 суток или исправительные работы.
Несмотря на то, что за данные поправки депутаты проголосовали фактически единогласно*(118), представляется, что общественное мнение и правоприменительная практика может "заставить" законодателей еще раз обращаться к рассматриваемой проблеме.
В указанных выше материалах парламентских слушаний также указывается, что кроме внесения подавляющего количество законодательных инициатив без соответствующего надлежащего анализа, число вносимых изменений запредельно и превышает все мыслимые рамки. За 17,5 лет с момента вступления в силу УК РФ, было принято 150 федеральных законов, в той или иной мере изменивших концептуальные положения уголовного закона. Также 155 федеральных законов принято с целью внесения тех или иных изменений в УПК РФ, который вступил в силу в 2002 году.
В таких условиях правильно утверждается, что в настоящее время и уголовное и уголовно-процессуальное законодательство являются "плавающим" законодательством, что весьма отрицательно влияет на уровень защиты прав граждан и эффективность обеспечения законности.
Не случайно в рекомендациях парламентских слушаний на тему "Уголовно-процессуальное законодательство Российской Федерации: состояние и перспективы", состоявшихся 22 апреля 2016 г., было указано на необходимость установления особого порядка внесения изменений в УПК РФ, предусмотрев периодичность принятия таких законов не более одного в год с установлением единой даты его вступления в силу. Подобное предложение в полной мере относится и к порядку изменения УК РФ.
Следует также отметить отсутствие заметного прогресса и в противодействии некриминальным правонарушениям. Как следствие сохраняется высокий уровень нарушений законов - только прокурорами ежегодно выявляется свыше 5 млн. соответствующих фактов*(119).
Одновременно продолжается рост количества совершаемых административных правонарушений. К примеру, в 2016 г. сотрудниками МВД России пресечено 95 445 529 административных правонарушений, что на 7,7% превышает уровень 2015 г.*(120)
На данные виды правонарушений действует во многом тот же комплекс факторов, что и на преступления - неблагоприятные социально-экономические условия, несовершенство правового регулирования, организационные и иные недостатки правоохранительных, контрольно-надзорных и иных государственных структур.
Многочисленные законодательные новеллы в данной сфере*(121) принимаются зачастую без осмысления сути и масштабов происходящих процессов, не в полной мере обеспечивают потребности правоприменительной практики, которая в свою очередь страдает от неэффективности, не акцентирует внимания на профилактических мерах.