Не отличается системностью и совершенствование законодательства о правоохранительной деятельности. Оно осуществляется по двум основным направлениям. Это, во-первых, принятие новых или изменение действующих законов, регулирующих отношения в правоохранительной сфере, во-вторых, нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность правоохранительных органов, прокуратуры, суда.
По первому направлению следует выделить такие значимые законы, как Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" и Федеральный закон от 23.06.2016 N 182-ФЗ "Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации". Особое значение имеет Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", который, по мнению ведущих специалистов в сфере обеспечения законности, можно отнести к числу особо важных правовых документов, так как он дает возможность перейти наконец к принятию новых законов на основе юридического прогнозирования*(122). И соответственно, исходя из понимания законности как меры действия закона, планировать перспективы и уровень возможных достижений состояния реализуемости правовых норм и укрепления законности.
В 2016 году необходимо отметить два существенных изменения законодательства - это включение понятия мелкое взяточничество в уголовный закон, а также увеличение порогового значения мелких хищений*(123).
По второму направлению - это в первую очередь изменения, внесенные в Конституцию Российской Федерации, касающиеся правового регулирования судебной системы и прокуратуры и Кодекс административного судопроизводства в Российской Федерации. Законом о поправке к Конституции Российской Федерации от 05.02.2014 N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации" упразднен Высший Арбитражный Суд, изменен порядок назначения прокуроров, уточнен конституционный статус прокуратуры.
Указом Президента Российской Федерации от 25.03.2015 "Об утверждении Устава военной полиции Вооруженных Сил Российской Федерации и внесение изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации" для обеспечения законности в Вооруженных Силах Российской Федерации, правопорядка, воинской дисциплины, безопасности дорожного движения, охраны объектов в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также для противодействия преступности и защиты других охраняемых законом правоотношений в области обороны создана военная полиция.
Также Указом Президента Российской Федерации от 05.04.2016 N 157 создана Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации, а затем принят и соответствующий закон*(124). Исходя из задач этой службы по участию в охране общественного порядка, обеспечении государственной и общественной безопасности, в том числе по участию в борьбе с терроризмом и экстремизмом, директор Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации - главнокомандующий войсками национальной гвардии Российской Федерации включен в состав Координационного совещания руководителей правоохранительных органов Российской Федерации, возглавляемого Генеральным прокурором Российской Федерации*(125).
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 05.04.2016 N 156 упразднены Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральная миграционная служба с передачей функций этих служб МВД России.
Необходимость дальнейшей модернизации правоохранительных структур во многом связана с потребностью нормативного закрепления основных "правоохранительных" понятий, упорядочиванием поступления на службу и ее прохождением в этих органах. Нечеткость законодательного определения и наличие разнообразия в понимании правоприменителями существа понятий "правоохранительный орган" и "правоохранительная деятельность" создает трудности в правоприменительной деятельности, порождает длительные безрезультатные научные дискуссии.
Обилие норм, регулирующих прохождение службы в правоохранительных органах, необходимость их соотносить усложняет правоприменительную практику и порождает ошибки, снижающие эффективность реализации правоохранительных функций сотрудниками правоохранительных органов*(126).
Надежды ученых на установление определенности в решении этого вопроса посредством принятия закона о правоохранительной службе не оправдались. Последними изменениями, внесенными в Федеральный закон от 27.05.2003 N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", из него был исключен термин "правоохранительная служба" как один из видов государственной службы*(127). Тем самым возникли дополнительные обоснованные сомнения: "Быть или не быть государственной правоохранительной службе?"*(128), и, соответственно, новые сложности относительно возможного законодательного определения понятия "правоохранительный орган". Вместе с тем следует согласиться с мнениями тех ученых, которые полагают, что служба на определенных должностях в правоохранительных органах отличается рядом особенностей по сравнению с гражданской и военной службой, характеризуется наличием многих общих черт и обладает определенным единством*(129). Это обуславливает необходимость определения на законодательном уровне единого правового статуса работника правоохранительного органа, также как и обеспечения единообразного подхода к определению правового статуса того или иного правоохранительного органа.
В настоящее время статус органов ФСБ России, МВД России, СК России, Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации определен соответствующими федеральными законами, а правовое положение органов ФССП России, ФСИН России, таможенных органов регулируется подзаконными нормативными правовыми актами. Подобная практика правового регулирования ставит в неравное положение по отношению друг к другу данные государственные структуры, принижает значимость отдельных из них в деятельности по защите прав и законных интересов физических и юридических лиц, обеспечению их безопасности.
Среди проблем деятельности правоохранительных органов следует выделить отсутствие системного подхода при их реформировании. Как правило, реформирование отдельных правоохранительных органов осуществляется изолировано от других*(130). В результате допускается смешение функций, пересечение компетенции и другие погрешности правовой регламентации. Примером являлась деятельность органов МВД России и ФСКН России в сфере противодействия незаконному обороту наркотиков. Происходила конкуренция ведомств, которая, по замыслу законодателя, должна была привести к повышению эффективности их деятельности. Однако на практике, с учетом сложившейся системы оценки эффективности деятельности ведомств, основанной на статистических показателях, складывалась ситуация, приводящая к разобщенности правоохранительных органов, негативной конкуренции, которая нарушала согласованность правоохранительных органов по достижению общих целей правоохраны. Соответственно это отрицательно влияло на состояние борьбы с преступностью и иными правонарушениями в этой сфере и в целом на обеспечение законности.
В правоохранительном механизме обеспечения законности особое место отводится государственным правовым институтам, которые не относятся ни к одной из классических ветвей власти. Среди них, наряду с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, Счетной палатой Российской Федерации, Банком России и другими подобными органами в первую очередь следует выделить прокуратуру Российской Федерации. Именно на этот институт, имеющий конституционный статус, возложен надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, а также определена роль координатора деятельности всех правоохранительных органов по борьбе с преступностью и коррупцией.
Значимость деятельности прокуратуры в обеспечении законности обусловлена положениями ст. 1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" определившими в качестве ее целей обеспечение верховенство закона, единство и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
При этом прокуратура - прежде всего правоприменительный орган, призванный в присущих ему формах, соответствующими методами и средствами обеспечивать через принятие властно-обязывающих актов и вовлечение в функционирование механизма государственного принуждения исполнение Конституции Российской Федерации и законов, добиваясь укрепления режима законности и правопорядка и поддержания общественной безопасности по различным направлениям, составляющим управление делами государства*(131).
Прокуратура, реализуя свое основное предназначение по осуществлению надзора за исполнением законов правоохранительными, контрольно-надзорными и иными органами и организациями, являющимися субъектами обеспечения законности, не только выявляет нарушения в деятельности указанных органов и организаций, принимает меры по их устранению и предупреждению, но и добивается восстановления нарушенных прав, восстановления законности.
Кроме того, важным для обеспечения законности для прокуратуры является обязательность соблюдения Конституции Российской Федерации и действующих законов самими работниками прокуратуры, подчинение требованиям закона методов и средств осуществления прокурорской деятельности.
Органами прокуратуры ежегодно выявляются и пресекаются около 3 млн. нарушений законов о правах и свободах граждан, из них сотни тысяч нарушений законов органами, осуществляющими правоохранительные функции по проведению оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, обеспечивается защита и восстановление нарушенных прав тысяч лиц, вовлеченных в уголовно-правовую сферу отношений.
В последние годы большая работа проводится прокуратурой по получению достоверной информации о совершенных преступлениях на всей территории страны.
В частности, Генеральная прокуратура Российской Федерации до 2022 года планирует ввести единую систему электронного оборота для следственных органов и иных правоохранительных ведомств (МЧС России, ФССП России, Судебный департамент при Верховном Суде РФ, ФСИН России, ФСБ России, СК России, МВД России, ФТС России и Генеральная прокуратура Российской Федерации). Подготовлен проект федеральной целевой программы "Создание и внедрение государственной автоматизированной системы правовой статистики (ГАС ПС) на 2018-2022 годы". В эту систему будет поступать информация по каждому преступлению, все следователи и дознаватели должны будут вести учет преступлений и заполнять документы в электронном виде в режиме онлайн. Это позволит бороться с так называемой "палочной системой" (плановыми показателями по регистрации и раскрытии преступлений, принятыми в правоохранительных органах) и получать достоверную информацию об уровне преступности.
Значительна роль прокуратуры и в определении на постоянной основе состояния законности и правопорядка в стране. В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (п. 7 ст. 12) Генеральный прокурор Российской Федерации ежегодно представляет палатам Федерального Собрания Российской Федерации и Президенту Российской Федерации доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе по их укреплению*(132). При этом Совету Федерации с 2005 года указанный доклад Генеральный прокурор Российской Федерации представляет лично на заседании палаты.
Данный доклад основан на результатах анализа состояния преступности и иных правонарушений; оценки факторов, обуславливающих состояние и тенденции правонарушаемости; прогнозировании криминальных ситуаций; обобщения итогов деятельности правоохранительных органов и иных субъектов обеспечения законности и правопорядка. В нем доводится парламенту и руководству страны информация об основных проблемах в сфере обеспечения законности, вносятся предложения по совершенствованию правового регулирования, повышению эффективности деятельности правоохранительных и иных государственных органов.
В правоохранительном механизме обеспечения законности важное место в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина занимает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Согласно Федеральному конституционному закону от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" основными его целями является обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты и тем самым вносит существенный вклад в упрочение законности. По окончании календарного года Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации направляет доклад о своей деятельности Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительство Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации, Генеральному прокурору Российской Федерации и Председателю Следственного комитета Российской Федерации.
Также значительна роль в обеспечении законности Счетной палаты Российской Федерации и Банка России. В соответствии с Федеральным законом от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" эта структура является постоянно действующим органам государственного финансового контроля. Проводимые Счетной палатой Российской Федерации на регулярной основе проверки затрагивают важнейшие вопросы, связанные с бюджетным финансированием и непосредственно влияющие на уровень соблюдения прав граждан в различных сферах, в том числе по обеспечению доступности дошкольного образования (детские сады), недопустимости необоснованного завышения стоимости продуктов, лекарств, выполнения программ расселения из аварийного жилья и др.*(133)
Важность деятельности Банка России обозначена положениями Конституции Российской Федерации (ч. 1, 2 ст. 75) и Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)", определяющими его в качестве структуры, обеспечивающей эффективное и бесперебойное функционирование платежной системы страны. При этом исключительно Банком России осуществляется денежная эмиссия в Российской Федерации, защита и обеспечение устойчивости рубля является его основной функцией, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти.
Исходя из того, что правоохранительные органы в своей совокупности представляют собой сложную социальную систему государственного управления в соответствующей сфере общественных отношений, эффективная организация деятельности всех правоохранительных органов, независимо от их ведомственной принадлежности, вызывает потребность слаженного и конструктивного взаимодействия и эффективной координации их действий, что обуславливает создание надлежащих правовых и организационных условий совместной деятельности.
Действующим законодательством (ст. 8 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации") в качестве организатора согласованной и, как правило, совместной деятельности правоохранительных органов определен Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры, которые координируют их деятельность по борьбе с преступностью и коррупционными правонарушениями.
Более чем двадцатилетний опыт реализации прокуратурой Российской Федерации координационных полномочий по борьбе с преступностью показывает, что прокуратур является наиболее подходящей структурой, способной в полной мере обеспечить надлежащую согласованную деятельность правоохранительных органов, объединить их усилия по противодействию преступным проявлениям. В первую очередь это обусловлено наличием у нее значительного массива информации о состоянии преступности и иных правонарушений, о деятельности правоохранительных органов по выявлению, предупреждению, пресечению раскрытию и расследованию преступлений, а также возможностей обеспечения эффективного взаимодействия с другими государственными органами и общественными организациями по вопросам обеспечения законности*(134).
Начиная с 1996 г., с момента вступления в силу Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью*(135), происходило последовательное укрепление координационного положения прокуратуры, совершенствовалась организационно-правовая основа координации, формировалась ее оптимальная структура.
Во-первых, происходило уточнение и расширение круга субъектов координационных отношений в рассматриваемой сфере. Кроме указанных в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов, в нормативном порядке в число конкретных правоохранительных органов были включены сначала органы уголовно-исполнительной системы, затем следственные органы Следственного комитета Российской Федерации, а в настоящее время, как указывалось выше - органы Федеральной службы войск национальной гвардии.
Во-вторых, в связи с принятием Федерального закона "О противодействии коррупции" расширился предмет координации, в который наряду с борьбой с преступлениями коррупционной направленности, включена также и борьба с коррупционными правонарушениями.
В-третьих, в координационную практику внедрены такие формы координации, как проведение межведомственных совещаний, создание межведомственных рабочих групп, проведение совместных заседаний коллегий и др.
Кроме того, вследствие наделения ряда правоохранительных органов (ФСБ России, МВД России) полномочиями по координации деятельности органов исполнительной власти по отдельным направлениям борьбы с преступностью (соответственно - по противодействию терроризму, преступности и правонарушениям в сфере обеспечения безопасности дорожного движения и др.) прокуратура приобрела статус "координатора координаторов"*(136).
С течением времени вносились коррективы в организационную структуру координации, осуществляемую прокуратурой, порядок планирования и учета этой работы.
Оценивая в целом положительную динамику развития координационной деятельности прокуратуры в сфере борьбы с преступностью и коррупцией, следует отметить существующие отдельные проблемы организации и осуществления рассматриваемой деятельности и возможные пути их решения. К их числу относятся следующие проблемы.
1. Нечеткость законодательного определения и наличие разнообразия в понимании правоприменителями существа понятий "правоохранительный орган" и "правоохранительная деятельность", кроме указанных выше проблем, создает трудности в формировании состава членов координационных совещаний и соответственно в определении субъектов координационной деятельности.
2. Действующими законами и указами Президента Российской Федерации, определяющими правовой статус отдельных правоохранительных органов, участие в осуществляемой прокурорами координационной деятельности в качестве их обязательной функции не закреплено. К примеру, в Федеральном законе от 28.12.2010 N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации" (ст. 9) указывается не на обязанность руководителей следственных органов, а на их право участвовать в координационных совещаниях по вопросам борьбы с преступностью.
Следствием этого является отсутствие прямой (в первую очередь ведомственной) заинтересованности руководителей правоохранительных органов в осуществлении согласованной, совместной деятельности в сфере противодействия преступности и результативности конкретных координационных мероприятий.
Решение этих и других проблем координации будет способствовать дальнейшему развитию и повышению результативности координационной деятельности прокуратуры.
Вместе с тем периодически высказываемые в юридической литературе предложения о расширении предмета и пределов координационной деятельности прокуратуры вряд ли могут быть реализованы по причине отсутствия глубокой теоретической проработки, достаточного научного их обоснования, а также необходимых для этого кадровых и материально-финансовых ресурсов. Вполне очевидно, что достижение эффективности взаимодействия всех субъектов обеспечения законности - первостепенная задача государственных и общественных структур в деле защиты прав и свобод человека и гражданина, при применении действенных мер в сфере безопасности личности и национальной безопасности.
Исходя из этого, представляется теоретически обоснованным предложение о необходимости принятия Федерального закона "Об основах взаимодействия и координации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления по противодействию преступности, коррупции и иным правонарушениям"*(137). В этом законе целесообразно установить общие и специальные цели согласованной деятельности, способы и средства их достижения, ввести основные научно обоснованные показатели оценки эффективности функционирования указанных органов власти*(138), а также определить механизм объединения усилий по противодействию противоправным проявлениям, перечень участников (субъектов), пределы и формы взаимодействия и координации, в том числе обозначить место координации, осуществляемой прокуратурой. Принятие такого закона позволило бы упорядочить деятельность основных субъектов обеспечения законности, укрепить их правовой статус и повысить степень влияния данных институтов на повышение эффективности действия законов.
Подытоживая рассмотрение механизма правоохранительного обеспечения законности, следует отметить, что в современный период исполнительные и муниципальные органы, правоохранительные структуры, прокуратура, суд, соответствуя своему социальному предназначению, не претерпели сущностных корректив, однако методы их воздействия на правовой порядок изменяются, приспосабливаются к конкретной общественно-политической и социально-экономической ситуациям. Это обусловлено объективным снижением присутствия государства в общественной жизни, расширением принципа общего дозволения в любых сферах регулирования социальной жизни, повышением роли контроля со стороны гражданского общества и его представителей. И как следствие - последовательный курс государства на либерализацию уголовного законодательства, экономию мер уголовной репрессии, повышение значимости показателя измерения уровня доверия населения к публичным государственным институтам при оценке их деятельности по обеспечению законности.