- общественный мониторинг.
В рассматриваемой сфере общественный мониторинг реализуется как систематическое отслеживание уровня открытости публичной власти, определение динамики данного уровня. Осуществлением мониторинга открытости занимаются как общественные институты, так и органы публичной власти. В связи с этим следует упомянуть методику мониторинга и оценки открытости федеральных органов исполнительной власти, утвержденную Правительственной комиссией по координации деятельности Открытого правительства, и предполагающую:
- дальнейшее внедрение "электронного правительства";
- организацию широкого, многоканального доступа к общедоступным ресурсам;
- выстраивание системы обратной связи с гражданским обществом;
- внедрение системы внутренней и внешней оценки федеральных органов исполнительной власти, влияющей на последующие кадровые, финансовые и иные решения;
- упрощение процесса государственного нормотворчества;
- отражение общественно значимых результатов, на достижение которых направлена работа министерств и ведомств;
- доведение информации о работе федеральных органов исполнительной власти до граждан в понятных форматах.
Согласно Концепции открытости федеральных органов исполнительной власти к основным механизмам открытости относятся:
- работа с референтными группами;
- принятие планов деятельности на 2013-2018 годы и годовой публичной декларации целей и задач с их общественным обсуждением и экспертным сопровождением;
- размещение информации о деятельности;
- публичная отчетность;
- независимая антикоррупционная экспертиза и общественный мониторинг правоприменения;
- обеспечение понятности правового регулирования и государственных политик;
- работа с открытыми данными;
- взаимодействие с общественным советом;
- взаимодействие со СМИ;
- работа с обращениями граждан, общественных объединений и предпринимательского сообщества.
Согласно последним результатам мониторинга, проведенного ВЦИОМ на основе оценок представителей населения, сотрудников ведомств, представителей бизнеса и экспертов о том, как они информированы о деятельности федеральных органов, был определен индекс открытости указанных органов и составлен рейтинг. Самыми открытыми федеральными органами исполнительной власти в России, согласно комплексному рейтингу открытости, составленному ВЦИОМ, стали: МЧС России (комплексный индекс 58,7 пункта), Минобороны России (57,5 п.), и Россельхознадзор (53,7 п.). Самыми закрытыми ведомствами стали: Росавтодор (42,9 п.) и Минстрой России (42,9 п.)*(259).
Несмотря на провозглашенную открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и закрепленную обязанность публиковать в СМИ и в сети "Интернет" подробную информацию о своей деятельности, в том числе статистические данные, нельзя не отметить их декларативность и имитацию открытости. Согласно социологическим опросам, 65% россиян указали на закрытость федеральных органов власти, 68% - на закрытость региональных и 67% - муниципальных органов. На вопрос, каковы основные препятствия на пути открытости органов власти, большинство опрошенных (55%) ответили, что власти это не нужно (опрошено 486 тыс. респондентов из 38 субъектов РФ)*(260).
По данным сайта Инфометр, осуществляющего информационный мониторинг, органы государственной власти не всегда исполняют требования Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления". По сведениям 2015 года Федеральные органы власти опубликовали в сети "Интернет" только 40 процентов необходимой информации, тогда как региональные органы власти опубликовали около 50 процентов*(261).
Таким образом, государственные органы скорее декларируют свою открытость, активизируя работу пресс-служб и заполняя информационное пространство отдельными новостями, в основном направленными на формирование позитивной картины своей работы. Информация, которая позволила бы провести объективный анализ ее работы, практически не публикуется. К такому выводу приходят авторы аналитического обзора, подготовленного в рамках мониторинга российского законодательства об открытости статистической информации*(262).
В рамках мониторинга были проанализированы сайты МВД РФ и его территориальных органов на предмет их открытости и информационной наполненности. Была предпринята попытка выяснить, насколько действенным механизмом раскрытия правовой статистики, связанной с работой полиции, являются нормы российского законодательства об открытости информации.
Основной проблемой обеспечения открытости правоохранительных органов, по мнению исследователей, является неправильный посыл в понимании самой сути открытости и доступности информации, находящейся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления и отсутствия ясности относительно способов предоставления "открытых данных". Даже предоставляя обществу информацию, МВД РФ чаще всего это делает в формате, не пригодном для использования в качестве "открытых данных".
В результате мониторинга были выявлены недостатки публикуемой официальной статистической информации о состоянии преступности, к которым относится, во-первых, отсутствие данных о состоянии преступности на уровне муниципальных районов и городских округов, во-вторых, отсутствие детальной официальной статистики рассмотрения сообщений преступлениях на всех уровнях, в-третьих, неполная публикация данных о работе следователей и органов дознания. Кроме того, были выявлены проблемы, связанные с нежеланием раскрывать криминальные статистические данные, информацию, связанную с кадровой политикой, в частности, кадровыми назначениями лиц на руководящие посты в правоохранительных органах и др.
Таким образом, несмотря на тенденции к открытости информации о деятельности государственных органов, в действительности, доступна лишь небольшая их часть, не позволяющая объективно оценивать их деятельность, что существенно снижает уровень доверия граждан.
Еще одна проблема состоит в том, что открытой должна быть не только информация, необходимая для общественного контроля, но и информация об осуществлении общественного контроля: о субъектах, объектах, проведенных мероприятиях, о выявленных нарушениях, о лицах, привлеченных к ответственности. При этом, с одной стороны, это будет гарантией контроля самой общественности за осуществлением общественного контроля, а с другой, для лиц, которых контролируют - гарантией объективности контроля и минимизации нарушений при его осуществлении. Так, в последнее время на сайтах органов государственной власти стали создаваться странички, посвященные результатам общественного контроля. Представляется целесообразным обязать органы публичной власти на своих сайтах размещать разделы, посвященные общественному контролю, где граждане могли бы не только высказывать свои замечания, но и открыто обсуждать их с представителями институтов гражданского общества и представителями органов публичной власти, прежде всего соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления. В указанных разделах должна содержаться информация по запросам субъектов общественного контроля, а также о последствиях осуществленного общественного контроля и предпринятых мерах по его результатам и рекомендациям. Предстоит проработать вопрос о возможном введении дисциплинарной, административной ответственности должностных лиц в части невыполнения указанных требований. Кроме того, ответственность может быть предусмотрена за "не реагирование" на результаты общественного контроля; препятствование проведению общественного контроля, например, путем не предоставления запрашиваемой информации и др.
В дальнейшем совершенствовании нуждается содержание официальных сайтов органов публичной власти, которые можно оценить по следующим критериям:
- простота использования механизмов обратной связи;
- информативность и обновление сведений относительно сфер деятельности, в которых существует высокая вероятность возникновения коррупционных рисков;
- участие представителей ведомства в диалоге с заявлениями и оперативное реагирование на выявляемые причины и условия, которые могут способствовать правонарушениям;
- наличие специальной опции "общественный контроль", которая выражается в оценке работы ведомства и конкретных служащих;
- возможность организации Интернет-конференций (форума), на которых представители гражданского общества могли бы излагать свое мнение о недостатках правоприменительной практики*(263).
Кроме того, необходимо установить основные требования к официальным сайтам органов публичной власти. Например, для представительных органов государственной власти предусмотреть сроки размещения законопроектов, с приложением всех материалов, в том числе заключений и отзывов. Информацию о мероприятиях комитетов и комиссий, о повестке и протоколах заседаний следует выкладывать заблаговременно. В общем доступе должна быть информация о порядке формирования, регламенте работы и составе экспертных советов и рабочих групп.
Также в целях обеспечения открытости общественного контроля, повышения доверия граждан к органам публичной власти, объективности и достоверности информации о результатах общественного контроля и другой информации об общественном контроле предпочтительным представляется создание автоматизированной системы, реализующей в сети "Интернет" информационные процессы при осуществлении общественного контроля - электронного ресурса центра общественного контроля (ЭРЦОК).
Как уже отмечалось ранее, одними лозунгами и призывами развивать и участвовать в общественном контроле не обойтись, необходима регламентация включенности граждан и организаций в механизмы контроля. Такая включенность должна обеспечиваться социальными, материальными, организационными и иными мерами поощрения. Также можно активизировать участие граждан и представителей гражданского общества путем использования стимулов, которыми могут выступать:
- информационная поддержка программ, проектов, акций и других инициатив, осуществляемых институтами гражданского общества;
- оказание государством содействия в создании и размещении институтами гражданского общества на телевидении, радиоканалах, в печатных изданиях, в сети "Интернет" разнообразных общественно-публицистических, информационно-просветительских программ, ориентированных на различные возрастные и социальные группы, отражающих позитивные процессы развития системы общественного контроля и взаимодействия государства и институтов гражданского общества в сфере осуществления общественного контроля;
- освещение в СМИ основных итогов деятельности субъектов общественного контроля и др.*(264)
Таким образом, обобщая вышеизложенное, еще раз отметим, что информационная открытость деятельности органов публичной власти способствует реализации механизмов участия гражданского общества и его институтов в общественном контроле, а также оценки их взаимодействия с государственными органами. Необходимо продолжить развивать правовые возможности доступа к информации о деятельности публичной власти для граждан и организаций, а также создавать условия информационной открытости и доступности сведений о деятельности публичной власти.
Права человека, безусловно, являются высшей ценностью современной цивилизации. Подлинный мир существует лишь там, где господствует право - и право не для отдельных лиц, а равные права для всех людей, там где человеческое достоинство признается главной ценностью государства и общества. Во всех документах, посвященных правам человека*(265), совпадают формулировки этих основополагающих норм международного права, с позиций которых следует рассматривать все составляющие современного политического общества.
Однако нередко приходится наблюдать несоответствие реальной действительности в сфере соблюдения, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека декларируемым правовым постулатам, закрепленным в международных документах и национальных конституциях государств. Нарушения прав человека происходят как в экономически развитых государствах, так и государствах, находящихся в переходном состоянии, поскольку наличие достатка и высокий процент валового внутреннего продукта на душу населения совсем не исключают нарушений прав человека. Насилие в отношении задержанных в полиции (унижающее достоинство обращение), дискриминация по половому, национальному, социальному, религиозному признаку, насилие в отношении женщин и детей, детская проституция, порнография, зависимость судей, коррупция - это прямые либо косвенные нарушения прав человека, в той или иной степени встречающиеся во всех странах.
Приведем данные социологических исследований, посвященных вопросам соблюдения прав человека в России. Согласно опросу граждан, уверенность в соблюдении прав граждан в 2015 году снизилась на 8%. Если в 2014 году об этом положительно отзывалась почти половина респондентов (44%), то в 2015 году - 36%. По мнению 42% опрошенных в 2015 году, права человека в России не соблюдаются; по сравнению с аналогичными данными 2014 года этот показатель снизился на 4%. Затруднившихся же с определением своей позиции стало больше в два раза (10% и 21% соответственно). Выводы основаны на анализе данных Фонда "Общественное мнение", полученных в ходе исследования, проводившегося в ноябре 2015 года среди жителей всех регионов России, достигших 18 лет; общее количество респондентов - 60 500*(266).
Анализ текущего состояния соблюдения основных прав и свобод человека, основанный на результатах ежегодных докладов международных и национальных правозащитных организаций, омбудсменов Европы и стран СНГ, а также специальных исследований*(267) в рассматриваемой сфере, свидетельствует, что в мире появились новые вызовы правам и свободам человека, угрожающие не только отдельным государствам, но и самому существованию человеческого сообщества. Перечислим основные из них:
- глобальный финансово-экономический и продовольственный кризис;
- бедность, голод и ограниченный доступ к питьевой воде, ведущие к распространению эпидемий и заболеваний;
- увеличение разрыва в уровнях социально-экономического развития как между странами, так и внутри стран, порождающее потоки не контролируемой миграции; рост ксенофобии, различные формы нетерпимости, насилие, торговля людьми - особенно женщинами и детьми;
- обострение международных конфликтов, в том числе военных, в связи с борьбой за энергетические и сырьевые ресурсы;
- усиление милитаризации мира, войны, международные конфликты, обострение международного терроризма, лишающие людей главного права - права на жизнь;
- дегуманизация общества, ограничивающая возможности духовного развития, самобытности и мультикультуризма.
К негативным факторам, отмеченным в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2014 и 2015 годы, прямо или косвенно влияющим на состояние прав человека в России, относятся:
- избирательность правосудия, выражающееся в неравенстве возможностей для "избранных" и "рядовых" граждан при реализации права на защиту в суде;
- слабость социальных лифтов; дефицит доверия и отсутствие обратной связи между органами власти разного уровня и населением, порождающий гражданскую пассивность и отсутствие веры в возможность полноценной самореализации;
- расцвет "правоограничительного" законотворчества, посягающего на личные права и свободы граждан и оказывающего на них избыточное нормотворческое давление;
- рост агрессивного поведения, непримиримости и неприятия иной точки зрения в противостоянии разного рода групп гражданских активистов по мировоззренческим, политическим и иным мотивам;
- проблема бедности и углубляющееся расслоение общества*(268).
Таким образом, обозначенные на международном уровне новые вызовы правам и свободам человека, а также негативные факторы, влияющие на состояние прав человека в России, свидетельствуют о сохраняющейся актуальности проблемы обеспечения и защиты прав человека. Решение этих вопросов зависит не только от усилий государства и отдельных неправительственных правозащитных организаций, но и всего общества, а также от отдельно взятой личности.
Российская система защиты прав и свобод человека включает в себя как механизмы государственного контроля, среди которых важную роль играет институт Уполномоченного по правам человека, так и механизмы общественного контроля, представителями которого является третий сектор - некоммерческие организации (далее - НКО)*(269), среди которых особое место занимают неправительственные правозащитные организации, деятельность которых направлена на утверждение и защиту прав и свобод человека, эффективный контроль за их соблюдением государством, его органами и должностными лицами.
Неправительственные правозащитные организации в мире имеют длительную историю, но признание получили не так давно. Именно разочарование в возможностях государства обеспечить должную защиту и восстановление нарушенных прав, с одной стороны, и одновременно успехи социальных достижений общественности (борьба за мир, за права инвалидов, за права групп, подвергшихся дискриминации, за права заключенных, за окружающую среду), с другой, привели к тому, что во всем мире в фокусе общественного и политического внимания появились правозащитные организации международного,*(270) национального*(271) и регионального*(272) уровня.
Правовое регулирование организации и деятельности неправительственных правозащитных организаций обеспечивается рядом федеральных законов, основными из которых являются: Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая (устанавливает общее правовое регулирование статуса всех юридических лиц, в том числе и некоммерческих организаций); Федеральный закон от 19.05.1995 N 82-ФЗ "Об общественных объединениях"; Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях"; Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", Федеральный закон от 11.08.1995 N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"; Федеральный закон от 30.12.2006 N 275-ФЗ "О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций" и др.
При этом следует отметить, что отсутствие специального нормативного правового акта, регулирующего все особенности статуса и функционирования именно неправительственных правозащитных организаций, отличающихся от иных некоммерческих организаций (прежде всего, особой значимостью для общества и государства осуществляемой ими деятельности), негативно сказывается на вопросе установления диалога между данными организациями и государством. Действующие международно-правовые документы, касающиеся организации и деятельности неправительственных правозащитных организаций в сфере защиты прав человека, как правило, носят рекомендательный характер и не восполняют всех пробелов правового регулирования относительно правозащитных организаций. Более того, в последние годы ряд принятых нормативных правовых актов, как общего характера, так и специально касающихся некоммерческих организаций (в том числе правозащитных), которые негативно отразились на статусе и деятельности правозащитных организаций.
Так, в результате принятия Федерального закона от 20.07.2012 N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента" (далее - Закон об иностранных агентах) были внесены существенные изменения, обязывающие НКО, получающие иностранное финансирование и участвующие в "политической деятельности", регистрироваться в качестве "иностранных агентов"*(273). Следует отметить, что первоначальной целью Закона об иностранных агентах являлась реализация принципов открытости, публичности и транспарентности в деятельности НКО. С одной стороны, представляется справедливым, когда государство и общество хотят знать, кто и на какие средства занимается деятельностью, преследующей политические цели. Однако, с другой стороны, на практике несовершенство законодательных норм, а также их произвольно-выборочное толкование привело к негативным последствиям для ряда НКО, в том числе правозащитных. Например, правозащитные организации, рассматриваемые государством как иностранные агенты, подверглись крупномасштабным бессрочным проверкам, которые проводились правоохранительными органами с участием представителей более десятка других государственных контролирующих органов, в том числе пожарных, налоговых инспекторов, инспекторов по охране труда и др. Кроме того, они испытывают последствия общественного осуждения, включая случаи вандализма, нападок в интернете, потерю партнеров и источников финансирования. В результате - 14 НКО, преимущественно правозащитные, были вынуждены прекратить свою деятельность.