В этом контексте показательны результаты одного исследования, направленного на выяснение того, как участие в суде присяжных влияет на их понимание социальной справедливости, и, что особенно ценно, проведенного именно в России. Побывав в составе коллегии, получив опыт принятия правовых решений и выслушав объяснения судьи, бывшие присяжные, ставшие респондентами опроса по специальной анкете, реже, чем представители контрольной группы, не имеющие такой практики, ассоциировали справедливость с правовыми терминами (закон / преступление, наказание / безнаказанность, суд, правосудие). Участие в работе суда для них уменьшило важность такой цели уголовного наказания, как восстановление социальной справедливости и повысило значимость другого аспекта - атрибуции социальной ответственности*(225).
Тем не менее для значительной части российских граждан привычка оценивать события по шкале социальной справедливости, базирующийся на морально-нравственных устоях, часто становятся "пусковым механизмом", включающим не только социальные установки к закону, но и мотивирующие суждения по широкому спектру жизненных вопросов и об общественном устройстве в целом, что значительно препятствует укреплению и совершенствованию правовой системы. И это важный социально-психологический аспект обеспечения законности, с которым необходимо считаться и законодательным, и исполнительным органам власти.
Указывая позитивные тенденции в российской социальной и социально-правовой жизни, нельзя не остановиться и на тех, которые могут негативно влиять на состояние законности. Исследования общественного мнения фиксируют сложность и противоречивость российского массового сознания, распространенность и хождение в обществе одновременно позитивных и негативных суждений и установок, что не может не влиять на восприятие правовой действительности и отношение к праву и закону.
Годы социальных преобразований "привнесли" немало негативного в самоощущения, переживания россиян и общественную морально-нравственную атмосферу. Фактов, подтверждающих это, довольно много. Знаковыми, в частности, надо признать произошедшие существенные изменения в ценностной иерархии россиян: на первый план выходят материальная обеспеченность, высокий социальный статус и личный успех, что называется, любой ценой. "Оборотной стороной" развития рыночных отношений и социального движения "от коллективизма к индивидуализму" стала коммерциализация социальных отношений, ориентация исключительно на личные достижения, стремление к наживе, социальное равнодушие и т.п.
В последнее время к этому добавилось резкое снижение уровня доходов, сложности с трудоустройством, особенно среди молодежи, на фоне экономического кризиса и девальвации рубля. А в результате, и рядовые люди, и эксперты говорят о "кризисе" доброты и сострадания, распространенности социальной раздражительности, снижении уровня межличностного доверия и социальной терпимости, завышенных ожиданиях к окружающим ("переносе" ответственности за происходящее) и, соответственно, требовательности к поведению других людей, нежеланию их "слышать" и им сочувствовать, а также к вспышкам агрессивности в быту, что создает социальную напряженность и негативно влияет на сознание и поведение граждан, и особенно подрастающего поколения.
Падение уровня материального благополучия, характерное для современной российской действительности, оказалось довольно ощутимым для большинства граждан, что сказывается на всех сферах жизни. Так, например, увеличивается разрыв "между бедными и богатыми" (особенно это проявляется в типичных суждениях обывателей), который, как показывают социологические опросы, становится сейчас в России главной "точкой напряженности" (мнение 76% опрошенных Левада-Центром*(226)). А результатом таких взглядов, среди прочего, является распространение представлений о нарушении именно принципа социальной справедливости. В частности, половина (48%) респондентов ВЦИОМа уверены, что равенство перед законом в стране сегодня не соблюдается. По мнению большинства опрошенных, богатые, а также чиновники и люди, близкие к власти, чаще всего избегают заслуженного наказания за свои преступления*(227).
Безусловно, такая социальная ситуация тормозит общественное развитие и негативно влияет на состояние законности. Социологи, например, выяснили, что сейчас, в середине 2010-х г., только 41% опрошенных "чувствуют себя под защитой закона" (что почти вдвое больше, чем в начале века), но при этом половина (47%) таких ощущений не испытывает. Причины, по котором люди не чувствуют себя под защитой закона, указывались следующие (по частоте называния): "законы вольно трактуются теми, кто находится у власти": "законы писаны не для всех, много тех. кто ощущают себя над законом"; "все коррумпированы и я не могу надеяться на честное и объективное рассмотрение моего дела в суде"; "законы постоянно меняются"; "у людей отсутствуют средства воздействия на власть"*(228).
Конечно, данные одного этого исследования не позволяют делать исчерпывающие выводы об актуальном уровне законности в стране, действенности законов и функционировании всей правовой системы. Очевидно, что респонденты, давая свои ответы на этот конкретный вопрос, опирались на свое видение всей российской действительности в целом. А определяющим моментом является степень удовлетворенностью жизнью. Тем не менее, какими бы субъективными ни были подобные суждения людей и на какие бы основания (возможно, не вполне соответствующие реальности) ни опирались, они отражают существующие настроения и должны учитываться при организации деятельности всех правовых институтов.
Современное российское государство имеет весьма короткую историю. Опыт адаптации граждан к новым реалиям достаточно разнообразен и при этом довольно противоречив, тем более, что в общественном сознании формируются различные, часто совершенно противоположные, системы смыслообразования, появляются новые социальные ориентиры, стили жизни и поведения, приобретая характер ценностей сначала для какой-либо узкой социальной группы, а некоторые из них впоследствии и для общества в целом. Таким образом, на развитие общества одновременно воздействуют как центростремительные, так и центробежные силы, влияя на его консолидацию по широкому спектру вопросов, важнейшим из которых, очевидно, является социальный порядок и правила социальной регуляции.
Известно, что такая регуляция детерминируется не только правом и законом, но и другими факторами (политическими, экономическими, социокультурными, национально-бытовыми, морально-нравственными и др.), в том числе в немалой степени и психоментальными особенностями. В идеале все они должны работать согласованно, в своей совокупности взаимодополняя друг друга. Но по вполне естественным причинам этого пока не происходит, согласованности в механизмах и способах общественной регуляции сейчас недостаточно. В этих условиях особенно актуализируется и обостряется психологический фактор - многие россияне испытывают сильнейшую фрустрацию, когда прежние привычные принципы и способы организации жизни "не работают", а новые - личностно не принимаются. Соответственно, в обществе остро востребованы правила и ориентиры, как строить свою собственную жизнь и жизнь ближайшего окружения.
В этом плане важнейшая роль принадлежит праву и правовой регуляции. Именно четкие и понятные законы, обеспечивающие равные права и свободы человека, их строгое соблюдение, действенность и эффективность, должны не только обеспечить порядок в обществе, но и "порядок в головах" многих наших сограждан, стать главным социальным ориентиром самоорганизации индивидов. При этом они неизбежно будут влиять на формирование новых правил такой организации, а впоследствии уйдут "вглубь" - в социальную установку уважения к закону и действующей правовой системе.
Таким образом, высокий уровень правового сознания, положительные оценочные суждения россиян о действенности существующей правовой системы и работе правоохранительных органов, позитивные социальные установки к закону, а также качественные изменения на этой основе в структуре социальных ценностей и в выборе мотивов правомерного поведения являются значимыми социально-психологическими аспектами механизма обеспечения законности.
Эффективность деятельности по укреплению законности напрямую зависит от активного участия в ней гражданского общества и его институтов. Такой подход соответствует ст. 32 Конституции Российской Федерации, определяющей право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Именно институты гражданского общества являются той силой, которая способна обеспечить адекватное восприятие и реализацию законных общественных интересов при принятии решений органами власти.
Существование гражданского общества немыслимо вне сложной системы общественных отношений и без участия государства. При этом государство заинтересовано в развитии институтов гражданского общества и в эффективном с ними взаимодействии. В настоящее время это обусловлено потребностями модернизации государственного управления, борьбой с коррупцией, повышением качества реализации государственных функций и оказания государственных услуг.
Все это подтверждает необходимость консолидации усилий государства с институтами гражданского общества, которые условно можно разделить на следующие группы: общественные организации и профессиональные объединения; политические партии; профессиональные союзы; творческие союзы; саморегулируемые организации; отраслевые ассоциации работников; институты гражданской инициативы; ситуационно-протестные институты; общественные палаты федерального, регионального и местного уровней; общественные советы при федеральных и региональных органах государственной власти, органах местного самоуправления; общественные наблюдательные комиссии.
Эти структуры способны формировать правосознание, правовую культуру и инициативу своих членов и участников, которые в свою очередь позволяют влиять на совершенствование качества правотворчества и правоприменения; ограничение произвола чиновников; установление надлежащей регламентации деятельности органов власти при выполнении ими своих задач и функций, тем самым способствуя укреплению законности.
В аспекте нашей темы следует отметить такое явление, как отклонение от правовой модели и нормы. Выделение таких элементов, как дефекты правосознания, юридические коллизии и конфликты, правовые коррупционные и иные риски, типология правонарушений позволяет правильно использовать каналы преодоления неправомерного поведения. Имеются ввиду каналы обучения и повышения правовой квалификации, овладение правовыми антикоррупционными средствами, принятие "нормативных самообязательств"*(229).
Процесс развития российского гражданского общества сопровождается активным участием государства в формировании таких институтов гражданского общества как общественные палаты федерального, регионального и местного уровней, общественные советы при федеральных и региональных органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественные наблюдательные комиссии и др., которые также являются субъектами общественного контроля. Такое положение не согласуется с принципами самостоятельности и независимости субъектов общественного контроля от органов публичной власти, ограничивающим практику общественного контроля и его эффективность. Например, известно, что многие органы публичной власти, несмотря на рекомендации экспертов Открытого правительства и разработанное Типовое положение, так и не внедрили открытый и прозрачный механизм создания общественных советов при федеральных и региональных органах государственной власти. История с формированием Общественного совета при Минэкономразвития РФ в 2013 г. является яркой тому иллюстрацией*(230). Несмотря на открытый порядок приема кандидатур в состав Общественного совета и обозначенный перечень документов, голосование в сети Интернет по кандидатурам проведено не было, иные формы собеседования отсутствовали, что привело к формированию практически недееспособного совещательного органа, характер обсуждений в котором за прошедшее время сводится к заранее известным и формализованным решениям.
Доминирующий ведомственный подход при формировании институтов гражданского общества не только снижает их самоуправленческие возможности и доверие общества, но и содержит риск огосударствления и формализации рассматриваемых институтов, что, в конечном счете, может привести к ограничению практики общественного контроля, а также к профанации сути общественной деятельности. Такие риски требуют тщательного анализа и оценки.
В этой связи усилия государства по использованию потенциала институтов гражданского общества необходимо направить на повышение самоуправленческих возможностей институтов гражданского общества, наделив их реальными контрольно-охранительными и контрольно-защитными полномочиями, функциями, во-вторых, выработать правовые механизмы взаимодействия институтов гражданского общества с институтами публичной власти. При этом участие государства в формировании российского гражданского общества и его институтов должно контролироваться (при открытости государственной политики, цивилизованном диалоге между властью и обществом) общественными институтами, чтобы не допустить манипулирования процессом формирования гражданского общества в интересах самой власти.
Несмотря на активное участие государства в формировании гражданского общества и развитии его институтов, процесс этот проходит медленно. К объективным причинам медленного развития следует отнести низкий уровень доверия граждан к государственной власти, нарастающая социальная напряженность, высокий уровень коррупции, правовой нигилизм, деформация правового сознания, а также чрезмерный контроль государства во всех сферах возможной гражданской активности.
Немаловажной проблемой является отсутствие в российском законодательстве нормативного закрепления понятия "институт гражданского общества". Действующее законодательство институтом гражданского общества называет только адвокатуру, которая, согласно ст. 3 Федерального закона от 31.05.2002 N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации"*(231), не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Также на медленное формирование гражданского общества возможно влияют исторические причины. По мнению некоторых исследователей, российское общество не готово самоорганизовываться из-за советского прошлого, атомизировавшего социальную среду и не дававшего обществу определенных степеней свободы до уровня самоорганизации и самостоятельного развития во всех сферах, не связанных с государством. Во-вторых, население страны не испытывает социальной ответственности и подвергнуто кризису самоидентификации личности, отдельных социальных групп и общества в целом. В-третьих, народ не готов к самоорганизации и саморазвитию, поскольку не имеет должного уровня образования и культуры*(232).
Схожие мысли излагают и другие исследователи, при этом они отмечают, что в создании эффективных политических институтов нельзя полагаться только на процессы самоорганизации, поскольку им свойственна асимметрия, которая складывается в зависимости от превалирующих потребностей в обществе. Эта асимметрия приводит к разнице в темпах динамики различных сфер социальной жизни, например превалированию экономической сферы и одновременному отставанию социальной и политической*(233).
В этой связи представляется важным не противопоставлять гражданское общество государству, поскольку, как уже отмечалось ранее, существование и развитие гражданского общества немыслимо вне сложной системы общественных отношений и без участия государства. Государство и гражданское общество взаимосвязаны и взаимозависимы. Современному государству все сложнее реагировать на множество общественных запросов, что приводит к обострению социальных конфликтов. Решить эту проблему могут лишь эффективные обратные связи. Общественный контроль может и должен стать той внешней опорой, рычагом и системой обратной связи, который обеспечит целостность, сбалансированность процессов реформирования и конечный успех проводимых государством реформ.
В связи с этим в настоящее время для юридической науки особенно актуальна задача сформулировать современную теорию общественного контроля за деятельностью публичной власти, отражающую тенденции усиления влияния институтов гражданского общества на государство. Необходимо отметить, что современные научные исследования, посвященные общественному контролю, проводятся не только юридической наукой, но и политической, социальной, экономической, при этом в юридической науке они носят многоотраслевой и многоаспектный характер. Наблюдается несколько основных концептуальных направлений рассмотрения данной категории. Общественный контроль рассматривается как вид социального контроля; как конституционно-правовой институт; как функция гражданского общества, реализуемая в деятельности граждан и институтов гражданского общества в отношении органов публичной власти; как способ обеспечения законности и правопорядка, а также противодействия коррупции и др. Многообразие существующих подходов в изучении понятия общественного контроля объясняется широкой сферой правового регулирования данного института и наличием особого признака общественной контрольной деятельности - универсальности.
Нормативное определение общественного контроля содержится в ст. 4 Закона об основах общественного контроля, согласно которому под общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений.
Не углубляясь в анализ юридических моментов нормативного определения общественного контроля, необходимо отметить, что общественный контроль - это всегда проверка, анализ и оценка деятельности публичной власти, который осуществляется некоммерческими организациями, общественными объединениями и отдельными гражданами на основе самоорганизации и по их собственной инициативе. Однако законодатель не включил их в перечень субъектов общественного контроля (ч. 1 ст. 9 Закона об основах общественного контроля), который является исчерпывающим и не подлежащим расширительному толкованию. Указанная норма не согласуется с конституционным правом граждан на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ).
Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ право граждан на обращения "позволяет гражданам выразить свое отношение к деятельности публичной власти, свои потребности (как личные, так и публичные) в эффективной организации государственной и общественной жизни, выступает средством осуществления и охраны прав и свобод граждан и одновременно - через выявление конкретных проблем и возможностей путей их решения - способом оптимизации деятельности органов публичной власти"*(234).
В исследованиях посвященных вопросам общественного контроля, граждане однозначно признаются субъектами общественного контроля*(235). Реализация принципа информационной открытости деятельности публичной власти предоставляет возможность участвовать в процедурах общественного контроля каждому гражданину. Такое участие должно быть возможно как в индивидуальном порядке, в том числе с использованием средств электронной демократии и иных информационно-коммуникационных технологий, так и через участие в мероприятиях, организуемых иными субъектами общественного контроля.
Отсутствие граждан в перечне субъектов общественного контроля не согласуется с действующими нормами иных федеральных и региональных законов, которыми закрепляется статус граждан как субъектов общественного контроля, что в свою очередь требует усилий законодателей по их согласованию. Все это предъявляет новые требования к праву, призванному не только регулировать разные стороны жизнедеятельности граждан, но и создавать условия для активной деятельности институтов гражданского общества в управлении государственными делами и в общественном контроле.
Важное место в развитии общественного контроля закреплено за общественными палатами федерального, регионального и местного уровней, представляющими собой связующее звено между гражданами и общественными объединениями, с одной стороны, и органами власти - с другой.
Анализ правоприменительной практики свидетельствует, что наиболее эффективными формами общественного контроля являются формы, основанные на сочетании непосредственной деятельности граждан, их общественных объединений с деятельностью различных структур, выполняющих по поручению государства публичные функции (например, общественные палаты). Поэтому дальнейшее развитие системы общественного контроля возможно путем совершенствования наиболее популярных, востребованных и эффективных его отдельных форм.
Общественные слушания являются наиболее апробированной формой общественного контроля, поскольку они уже длительное время выступают одной из форм деятельности Общественной палаты Российской Федерации и общественных палат субъектов. В этой части уже наработан опыт организации и проведения, подготовки итоговых документов. Вся процедура подробно урегулирована в регламентах общественных палат.
Так же и публичные слушания, предусмотренные ст. 28 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(236), которые проводятся в каждом муниципальном образовании по инициативе населения или главы муниципального образования или представительного органа, и сопутствуют принятию изменений в устав муниципального образования, обсуждению проекта местного бюджета и т.д. Результат публичных слушаний носит консультативный характер, что значительно снижает их роль. В этой связи было бы целесообразным придать публичным слушаниям статус референдума, что позволило бы реализовать их потенциал в полной мере.