В деятельности Общественной палаты Российской Федерации приоритетной формой контроля является общественная экспертиза. За время своей работы Общественная палата провела экспертизу более полутысячи законопроектов, что позволило учесть мнения и потребности различных граждан и социальных групп. В последние годы апробирован такой вид общественной экспертизы, как "нулевое чтение", который призван служить эффективным механизмом обратной связи*(237). Законопроекты, выбранные для "нулевого чтения", выставляются на широкое обсуждение граждан, НКО, экспертов, региональных общественных палат. Мнения широкого круга экспертов учитываются при составлении проекта заключения Общественной палаты по результатам "нулевого чтения". Сегодня опыт Общественной палаты по организации "нулевых чтений" востребован региональными общественными палатами. В силу ст. 19 Закона от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации"*(238) заключения Общественной палаты по результатам общественных экспертиз, хотя и подлежат обязательному рассмотрению соответствующими органами государственной власти и местного самоуправления, но являются по своему статусу рекомендательными. Закон не обязывает органы власти давать мотивированный ответ в случае непринятия высказанных замечаний, предложений.
Вместе с тем практика показала, что при отсутствии информации о результатах осуществления общественного контроля, граждане не склонны доверять публичной власти. Их интересует, какие юридические, политические или иные последствия вызвали результаты применения соответствующих форм и механизмов общественного контроля.
К результатам общественного контроля относится общественная инициатива, которая имеет целью отмену, дополнение или изменение действующего либо принятие нового нормативного правового акта или правоприменительного акта. Информационная открытость и публичность реализации механизмов общественной инициативы обеспечиваются с помощью информационно-коммуникационных технологий. Общественная инициатива представляет собой механизм публичного представления и голосования по предложениям граждан в Интернете, электронный способ участия населения в публичных делах. По результатам рассмотрения общественной инициативы экспертная рабочая группа в срок, не превышающий двух месяцев, готовит экспертное заключение и решение о разработке соответствующего нормативного правового акта и (или) принятии иных мер по реализации инициативы, которые подписываются председателем соответствующей экспертной рабочей группы, о чем уведомляет уполномоченную некоммерческую организацию в электронном виде.
Был принят целый перечень нормативных правовых актов, направленных на реализацию механизмов общественной инициативы. В частности, Указ Президента России от 4 марта 2013 г. N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"*(239).
Электронный портал "Российская общественная инициатива" действует с апреля 2013 года. За это время на нем было размещено 9175 инициатив. Из них только 23 инициативы набрали необходимые 100 тысяч голосов "за", а одобрение экспертной комиссии и дальнейшую законодательную реализацию получили 12 инициатив. В 2016 году только четыре инициативы набрали более 100 тысяч голосов, из них три реализованы путем внесения изменений в законодательство*(240). В частности, реализована инициатива "Запретить чиновникам и сотрудникам компаний с государственным (муниципальным) участием приобретать легковые автомобили стоимостью свыше 1,5 млн. рублей.
К сожалению, практика свидетельствует о том, что потенциал института общественной инициативы в России используется институтами гражданского общества не в полной мере. К числу недостатков следует отнести, во-первых, завышенные требования к количеству голосов в поддержку региональных и местных инициатив, необходимых для дальнейшего их движения, во-вторых, нечеткость в требованиях к самой инициативе, позволяющих гарантировать ее размещение на ресурсе, в-третьих, неопределенные требования как к уполномоченной некоммерческой организации, курирующей интернет-ресурс, так и к рабочей группе, рассматривающей поддержанную гражданами инициативу*(241). Кроме того, к недостаткам механизма общественной инициативы относится неопределенность ее последствий. Не понятно, кому адресуется экспертное заключение и насколько оно обязательно для публичной власти.
Общественный контроль рассматривается в современной науке как базовая форма реализации принципа народовластия и способ привлечения граждан к управлению обществом и государством. Права граждан на участие в государственном управлении и доступ к информации о деятельности публичной власти являются фундаментальными правами, признанными международными соглашениями и конвенциями. Открытость информации о деятельности публичной власти является безусловным ключевым элементом демократического государства.
Потребность в эффективном общественном контроле обусловлена реформированием (модернизацией) государственного управления, сопровождающимся постоянным ростом бюрократии, рисками должностных злоупотреблений, борьбой с коррупцией, повышением качества реализации государственных функций и оказанием государственных услуг.
Не углубляясь в анализ юридических моментов существующих подходов и определений, отражающих содержание общественного контроля, отметим, что в настоящей работе общественный контроль будет рассмотрен с позиции нового подхода к праву и законности, согласно которому право рассматривается как способ опережающего отражения социальной действительности, способствующий формированию новых государственно-правовых состояний в процессе управления государственными делами, а законность определяется как мера действия законов, как средство анализа и оценки фактической реализации правовых норм*(245). Методологически исследование базируется на теории законности, изложенной в представленной работе ранее, согласно которой общественный контроль рассматривается как один из институтов, обеспечивающих законность деятельности публичной власти в целом и как средство обеспечения открытости деятельности публичной власти, в частности.
Концептуальной основой общественного контроля является реализация конституционного принципа народовластия. Данный вывод можно сделать, основываясь на положениях ст. 3, 32, 33 Конституции России: право народа Российской Федерации на осуществление своей власти непосредственно, право граждан Российской Федерации участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей, и право граждан Российской Федерации обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления.
В свою очередь Конституция Российской Федерации не использует понятие "общественный контроль", а указывает только базовые принципы, на основе которых он может осуществляться. Однако Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях сформулировал ряд правовых позиций, отражающих содержание данной категории. При этом общественный контроль рассматривается в нескольких аспектах:
1) общественный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц должен обеспечиваться государством по смыслу ч. 1 ст. 45 Конституции РФ во взаимосвязи с положениями ее статей 2, 17, 18 *(246);
2) общественный контроль - базовая форма реализации принципа народовластия*(247);
3) общественный контроль является основной функцией, осуществляемой присяжными заседателями как институтом народовластия в целях обеспечения открытости, демократичности и независимости деятельности судебной власти*(248);
4) общественный контроль может осуществляться за организацией и проведением выборов посредством института наблюдателей*(249).
По своей природе общественный контроль обособлен от контрольной власти государства и осуществляется на основе самоорганизации граждан и по их собственной инициативе. В России общественным контролем по собственной инициативе занимаются, как правило, некоммерческие организации, включая неправительственные правозащитные организации. Что касается таких субъектов общественного контроля как общественные палаты федерального, регионального и местного уровней, общественные советы при федеральных и региональных органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественные наблюдательные комиссии и др., то их создание, как известно, инициировано государством. Для них государство создает особые условия, одновременно ограничивая их самоуправленческие возможности. В перспективе данная специфика развития российского общественного контроля содержит потенциальный риск их чрезмерного огосударствления и формализации, что возможно приведет к профанации сути общественного контроля и, как следствие, может вызвать негативную реакцию в обществе. Только экономически и политически свободные граждане и их объединения способны обеспечить эффективный, независимый и реальный контроль за деятельностью публичной власти.
Еще одной площадкой для реализации гражданских инициатив является Change.org. на которой, можно предложить или поддержать петицию. Change.org. является глобальной мировой площадкой, имеющая десятилетнюю историю. Статистика петиций по России за последний квартал 2016 года составила 100 петиций, которые достигли желаемого результата.
Что касается протестных движений, особого внимания заслуживает предложение о разработке и принятии с участием профессиональной общественности законодательного акта о праве на общественный протест, в котором научно продефинировать само понятие "право на общественный протест", определить формы и виды его массового и индивидуального проявления на свободной правовой основе, как это закреплено в отношении общественных собраний в ряде зарубежных конституций (см., например, ст. 26 Конституции Бельгии, ст. 21-1 Конституции Испании, § 13 Основного закона Финляндии). При этом необходимо предусмотреть правовую ответственность правоохранительных органов за их неадекватные действия при охране общественного порядка*(242).
Как уже отмечалось ранее, с помощью активного участия институтов гражданского общества в государственных делах происходит коррекция и оптимизация государственного управления. Созданная обширная нормативная база, регламентирующая вопросы общественного контроля и открытости федеральных органов исполнительной власти создает широкие возможности для развития и использования инструментария общественного участия и контроля.
Вместе с тем потенциал гражданского общества по обеспечению законности используется недостаточно. Одной из причин, как уже ранее отмечалось, является отсутствие ясности в понимании природы и видов институтов гражданского общества, институциональных форм, которые обеспечивали бы стабильное и широкое участие граждан и их объединений в решении частных и публичных вопросов. Кроме того, важной представляется проблема отсутствия единых правил и технологий оценки степени вовлеченности институтов гражданского общества в деятельность по обеспечению законности. Следствием этого становится имитация обратной связи.
Для создания полноценной обратной связи необходимо, помимо уже предусмотренной институализации, определиться с субъектным составом, а также: выработать цели взаимодействия; определить единые правила и алгоритм взаимодействия представителей гражданского общества и государства с помощью правовых и организационных мер, структурные элементы, входящие в механизм взаимодействия; предусмотреть технологии оценки степени вовлеченности институтов гражданского общества; выделить направления, которые должны использоваться при развитии каналов обратной связи между государством и обществом*(243).
Таким образом, несмотря на имеющиеся положительные тенденции в части нормативно закрепленного участия институтов гражданского общества в общественном контроле, который в свою очередь позитивно влияет на укрепление законности в целом, вместе с тем необходимо отметить и наличие определенного несоответствия с его фактическим состоянием. В этой связи представляется возможным согласиться с выводом Общественной палаты Российской Федерации, согласно которому в России еще не завершился процесс становления зрелого гражданского общества и сильного, эффективного демократического государства. Для дальнейшего устойчивого развития институтов гражданского общества необходимо продолжить развивать некоммерческий сектор экономики, который пока еще не является полноценным участником экономической жизни, а также систему институтов общественного контроля, которая пока еще находится в стадии формирования*(244).
Особенностью общественного контроля является то, что его результаты и последствия не влекут какой-либо ответственности для должностных лиц органов публичной власти, поскольку они имеют только рекомендательный характер. Исключение составляют ситуации, когда субъектами общественного контроля обнаружены факты нарушений законодательства, которые передаются соответствующим контролирующим государственным структурам и могут быть основаниями для дальнейшей проверки законности принятых решений или изданных контролируемым органом актов, его действия (бездействия). Отдельные исследователи такие ситуации относят к основному назначению общественного контроля - выявлению нарушений действующего законодательства со стороны органов публичной власти. Однако такой подход существенно сужает сферу действия общественного контроля.
Для того, чтобы контролировать публичную власть, необходимо, чтобы информация о ее деятельности была открытой. Поэтому к одной из основных задач общественного контроля относится контроль за соблюдением открытости информации о деятельности публичной власти. В этой связи уместно напомнить, что основополагающим принципом организации публичной власти является гласность, которая обеспечивается открытостью информации о ее деятельности. Проблему открытости публичной власти необходимо рассматривать исходя из постулата, что обеспечение открытости информации - это, прежде всего, вопрос доверия общества и его граждан к органам власти. Очевидно, что открытость органов публичной власти позволяет ей создавать среду открытого диалога с гражданами и, таким образом, обеспечивать высокий уровень доверия со стороны граждан, привлекая широкое внимание к вопросам государственного управления и вовлекая граждан в совместный поиск решений проблем. Поэтому обеспечение открытости информации о деятельности публичной власти является одной из самых важных сфер общественного контроля.
На необходимость повышения открытости всех сфер государственного управления, а также создания эффективного общественного контроля неоднократно обращало внимание руководство нашей страны*(250), была создана широкая нормативная правовая база, регламентирующая вопросы общественного контроля*(251), Правительством Российской Федерации была принята Концепция открытости федеральных органов исполнительной власти*(252), направленная на повышение прозрачности и подотчетности власти и удовлетворенности граждан качеством государственного управления, расширение возможностей непосредственного участия общества в разработке и экспертизе решений органов власти, качественное изменение уровня информационной открытости министерств и ведомств, развитие механизмов общественного контроля.
Нормативное оформление права граждан на доступ к информации о деятельности публичной власти, содержится в Федеральных законах "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" *(253), "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" *(254) и "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" *(255).
Так, Законом "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" установлена активная обязанность органов власти публиковать в СМИ и в сети "Интернет" подробную информацию о своей деятельности, в том числе статистические данные, а также сведения об использовании выделяемых бюджетных средств. Наличие в свободном доступе перечисленных сведений дает гражданам возможность составить представление об эффективности осуществления государственным органом возложенных на него функций.
Федеральный закон "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" закрепляет правовые (процессуальные) средства реализации принципа гласности в осуществлении правосудия. Доступ к информации о деятельности судов обеспечивается следующими способами: присутствием физических и юридических лиц, в том числе общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления, в открытом судебном заседании; обнародованием (опубликованием) информации о деятельности судов в средствах массовой информации; размещением информации о деятельности судов в сети "Интернет"; размещением информации о деятельности судов в занимаемых судами помещениях; ознакомлением пользователей с информацией о деятельности судов, находящейся в архивных фондах; предоставлением по запросу информации о деятельности судов. К примеру, в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" функционирует государственная автоматизированная система "ГАС Правосудие", где размещаются сведения обо всех судебных делах, а также тексты судебных актов, за исключением судебных актов по делам, рассмотренным в закрытом судебном заседании.
На практике согласно информации, содержащейся в докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 год, на официальных сайтах районных и гарнизонных военных судов размещено 87% от общего количества подлежащих размещению судебных актов по гражданским делам, 85% - по делам об административных правонарушениях; 93% - по уголовным делам; на официальных сайтах мировых судей: по гражданским делам - 64%; по делам об административных правонарушениях - 78%; по уголовным делам - 87% от общего количества приговоров, подлежащих размещению*(256).
Также на сайтах судов общей юрисдикции имеют место случаи размещения не подлежащих публикации, не деперсонифицированных либо деперсонифицированных ненадлежащим образом текстов судебных актов. Не всегда соблюдаются сроки их размещения. Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации отмечаются проблемы, связанные с процессом поиска нужных сведений, которые вызывают чрезвычайные затруднения не только у рядовых граждан, но и у профессиональных пользователей. Перечисленные проблемы существенно нарушают права граждан на доступ к информации о деятельности судов.
Совет судей Российской Федерации, изучив практику исполнения судами общей юрисдикции требований Федерального закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" в части размещения текстов судебных актов и порядка их деперсонификации, принял ряд постановлений*(257), в которых Судебному департаменту и комиссии Совета судей Российской Федерации по информатизации и автоматизации работы судов предписано доработать разъяснения регламента размещения сведений о находящихся в суде делах и текстов судебных актов; разработать до 1 июля 2016 года учебный видео-курс по этим вопросам; председателям районных судов, гарнизонных военных судов, мировым судьям - принять дополнительные меры к обеспечению надлежащего исполнения требований закона в части размещения текстов судебных актов в сети "Интернет". Советам судей субъектов Российской Федерации поручено продолжить работу по обобщению практики исполнения требований законодательства.
Вместе с тем эффективность общественного контроля нельзя обеспечить только количеством принятых, измененных и отмененных правовых актов, а также регулярными призывами публичной власти к гражданам о необходимости развивать общественный контроль. Несмотря на имеющиеся у граждан широкие возможности обращаться в публичные органы, знать их правовые акты (доступ к информации), участвовать в обсуждении законопроектов и вносить свои предложения и др., как показывает правоприменительная практика и социологические исследования*(258), пока они не стремятся к проявлению активности в реализации своих прав на участие в управлении государственными делами. Преодоление пассивности граждан, их групп и объединений по осуществлению контроля за деятельностью публичной власти, вовлечение их в этот процесс, возможно путем, во-первых, повышения открытости для общества всех сфер государственного управления, во-вторых, развития активного взаимодействия между институтами гражданского общества и органами публичной власти, в-третьих, формирования правосознания и высокой правовой культуры граждан и их правомерного поведения.
Как уже отмечалось ранее, одним из назначений общественного контроля является выявление нарушений действующего законодательства со стороны органов публичной власти. В аспекте рассматриваемой проблемы интерес представляют основные методы, с помощью которых субъекты общественного контроля могут обеспечить контроль за соблюдением открытости деятельности публичной власти. К ним относятся:
- наблюдение (на избирательном участке; на судебном заседании);
- непосредственные исследования на месте (размещена ли необходимая информация в помещениях, где располагаются органы публичной власти);
- обследование условий путем посещения организаций и органов публичной власти);
- сбор жалоб и обращений;
- беседы, интервью, опросы фокус групп;
- практические эксперименты (как записаться на прием к представителю публичной власти или отправить запрос и получить на него ответ);
- общественное расследование;
- анализ сайтов органов публичной власти на предмет их информационной наполненности;