"Можно предвидеть: в спектре норм правовых актов неизбежно будет увеличиваться удельный вес норм саморегуляции и одновременно расширяться поле саморегулирования. Это демократическое "украшение" права, а не его ущербность"*(320). Таким образом, прогнозируемое увеличение объема правового регулирования саморегулируемой деятельности как способа самоорганизации хозяйствующих субъектов и, одновременно, важнейшего элемента гражданского общества, способного эффективно балансировать систему социальных процессов, минимизировать регулятивные риски*(321), ставит на повестку дня вопрос о дальнейшем всестороннем изучении специфической роли саморегулируемых организаций и их объединений в системе обеспечения законности (в том числе, в отраслевом разрезе) и возможностей для повышения их значения в качестве гарантии законности. На наш взгляд, планирование развития системы обеспечения национальной безопасности в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации*(322), являющейся основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных объединений в целях защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства (ч. 4 ст. 18 Федерального закона от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации"), должно осуществляться с учетом перспективы функционирования саморегулируемых организаций и их объединений в качестве эффективной гарантии законности. Так, по словам проф. А.Ф. Ноздрачева, "Формируемое посредством разрешений (в том числе, предоставляемых саморегулируемыми организациями - прим. автора), правовое пространство должно поддерживать надлежащий уровень безопасности в обществе и стимулировать формирование новых условий предупреждения возникающих рисков"*(323). В целом же преодоление ранее отмеченной*(324) недооценки значения законности для функционирования общества и состояния законности как фактора принятия управленческих решений и планирования законотворческой деятельности предполагает разработку на федеральном уровне в рамках целеполагания самостоятельного базового документа, определяющего национальные интересы и стратегические национальные приоритеты, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление законности в Российской Федерации, либо включение соответствующих положений в Стратегию национальной безопасности Российской Федерации.
На современном этапе страна решает задачу социально-экономического развития, основные принципы которого определяются в принимаемых документах концептуального и стратегического характера. Так, обеспечение экономического роста, переход экономики на новый уровень технологического развития, вхождение России в число стран-лидеров по объему валового внутреннего продукта и успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз, повышение инвестиционной привлекательности, создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, снижение административных барьеров являются основополагающими целями и принципами развития российской экономики, которые закреплены в таких ключевых стратегических документах, как Стратегия национальной безопасности Российской Федерации*(325), Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года*(326).
Реализация указанных принципов не может быть осуществлена без стратегического планирования. В этой связи не будет преувеличением сказать, что важнейшее значение не только для развития экономики, но и для обеспечения должного состояния законности имеет Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", позволяющий более четко определять цели, средства, результаты и последствия правового регулирования отраслей экономической сферы. Это, тем более важно, что законность в экономической сфере, ее состояние следует рассматривать с применением комплексного подхода. Ее необходимо анализировать не только в процессе применения законов, регулирующих экономические отношения, но и при их подготовке и принятии.
Главная задача государства заключается в создании путем принятия соответствующих нормативных правовых актов условий, обеспечивающих максимальную экономическую свободу, подразумевающую при этом полную экономическую, правовую и иную ответственность за результаты такой деятельности. С этого начинается обеспечение законности в сфере экономики и без этого невозможно достигнуть в ней позитивной динамики.
В подтверждение данного вывода необходимо обратиться к истории. "Законодательство экономической направленности в России начала 1990-х годов несло на себе печать незавершенности, противоречивости, подвергалось существенным коррективам. В числе значимых признаков несовершенства правовой основы экономической деятельности начального периода российской рыночной экономики (экономики переходного периода) следует выделить: отсутствие целостности; сосуществование новой и старой систем одновременно; изменение структуры нормативного массива, в котором отмечается преобладание подзаконных нормативных правовых актов; более значительная, чем в стабильные периоды, пробельность, противоречивость"*(327). Вполне закономерным в связи с этим, например, явилось то, что "беспрецендентное разграбление государства и налогоплательщиков в ходе приватизации государственного имущества во многом было обусловлено несовершенством правовой базы..."*(328).
В конце 1991 г. в России начались радикальные экономические реформы, к работе приступило новое правительство, которое видело основную задачу в макроэкономической и финансовой стабилизации российской экономики при одновременной приватизации значительных объемов государственного имущества. "Реформу предполагалось осуществить в несколько этапов. Первый завершить к 1991 г., активизировав в ходе его реализации процессы перехода предприятий на аренду, преобразования их в кооперативы, акционерные и иные хозяйственные общества. На втором этапе (1991-1992 гг.) предполагалось запустить хозяйственный механизм переходного периода. И только на третьем этапе (1993-1995 гг.) имелось в виду претворить в жизнь программу развития реформ. Именно в этот период планировалось завершить финансовое оздоровление экономики, реализовать антимонопольную политику, достичь сбалансированности потребительского рынка, развить внешнеэкономические связи, резко улучшить инвестиционный климат для иностранных партнеров, создать условия для честной конкуренции. Предполагалось, что весь третий период будет стабилизационным и создаст условия для роста. Позже также безо всякого обоснования был отвергнут разработанный Российской академией наук в 1999 г. развернутый сценарий перемен в рамках теории социальных альтернатив. Отсутствие последовательности, поступательности, научной обоснованности реформационных процессов предопределило для России самый трудный, "шоковый" вариант реформ"*(329).
Этим в определяющей мере можно объяснить глубокие социальные и экономические потрясения, последствия которых до сих пор оказывают влияние на российскую экономику и состояние законности в данной сфере, анализируя которое нельзя не учитывать такие специфические черты российского законотворчества, свойственные как переходному, так и текущему периоду, как непродуманное заимствование правовых моделей экономически развитых стран, интуитивность и спонтанность. При отсутствии в начальный период формирования российской рыночной экономики адекватных законов, регулирующих экономические отношения, и необходимости быстрого насыщения правового поля стали превалировать подзаконные нормативные правовые акты, что во многом снизило авторитет закона как такового. Показательно, что подобная тенденция и в настоящее время характерна для законотворческого процесса*(330). Творимые в спешке нормативные правовые акты подорвали и продолжают подрывать стабильность и законность законотворчества. Не была сформирована адекватная экономической ситуации исполнительная власть - лишь в 2004 г. начата административная реформа, контуры которой до сих пор не стабилизированы, в результате чего наблюдается системное, объективно заданное несовершенство системы контроля, действующей к тому же в несовершенной правовой среде. В связи с тем, что состояние законности во многом обеспечивается деятельностью институтов власти, обладающими функциями контроля, несовершенство системы контроля вплоть до настоящего времени обусловливает высокую латентность правонарушений в сфере экономики. Как правило, функции контроля начинают резко усиливаться лишь когда возникают тяжкие последствия, которые тут же влекут вал непродуманных изменений в действующее законодательство.
Помимо прочего, нормативная правовая основа российской экономики складывалась в отсутствии правовой идеологии и четкой правовой политики. В результате "демонтаж централизованного управления привел Россию не к рынку, а к хаотической монопольной системе, вернувшей страну к натуральному обмену"*(331).
Надо отметить, что реализуемая российская экономическая модель до сих пор находится в постоянном движении и не отличается стабильностью. Например, сначала в ней преобладали процессы разгосударствления собственности, приватизации, а с середины первого десятилетия нашего века началась прямо противоположная тенденция - возврат государству утраченных позиций в стратегически важных отраслях народного хозяйства, что, несомненно, надо учитывать при анализе состояния законности в сфере экономики.
Так, в качестве основных глобальных тенденций развития такой важнейшей составляющей экономики страны, как кредитно-финансовый рынок, на сегодняшний день специалисты называют*(332):
- "огосударствление" финансового рынка;
- рост уровня централизации банковских активов и капитала;
- сокращение числа банков;
- всестороннее ужесточение банковского регулирования и надзора.
При этом если тенденция "огосударствления" финансового рынка в зарубежных странах проявляется, в частности, в стремительном росте сегмента государственных ценных бумаг, то в России данная тенденция проявляется в установлении завышенных требований к капиталу банков, в которых могут быть размещены государственные средства. Тенденция "огосударствления", естественно, влечет за собой ужесточение государственного контроля в кредитно-финансовой сфере, что неоднозначно отражается на состоянии законности в экономической сфере. Начиная с 2014 г. ежегодно Банком России отзывается порядка 90 лицензий у банков: в 2016 - у 93 банков*(333), в 2015 г. - более чем у 90*(334), в 2014 г. - у 86 и наблюдается существенный рост выявленных прокурорами нарушений законов, допускаемых как кредитными, так и некредитными финансовыми организациями. Только в 2015 г. рост таких нарушений составил 268,1%*(335) по сравнению с 2014 г. Произошло также резкое увеличение (на 21,8% по сравнению с 2014 г.) зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. 172 УК РФ "Незаконная банковская деятельность"*(336), что также во многом объясняется жесткой политикой Банка России и стремлением субъектов банковского сектора экономики максимально выгодно для себя использовать "особенности" исторического момента. Например, почти три года группа так называемых "черных банкиров" занималась подпольной финансовой деятельностью, в результате которой объем незаконных операций составил свыше 10 млрд. руб., а чистая прибыль превысила 400 млн. руб.*(337) В основном это было обналичивание, транзит и незаконный вывод денег за рубеж. Рост количества зарегистрированных преступлений, предусмотренных ст. 172 УК РФ продолжился также и в 2016 г. (на 18,1% по сравнению с 2015 г.)*(338).
Подобного рода тенденции свидетельствует об усилении теневого финансового сектора (псевдобанковского), включающего деятельность без лицензии микрофинансовых организаций, организаций по обналичиванию денежных средств и незаконному выводу их за рубеж. Так, в 2016 г. Банк России передал сведения о 1600 "черных кредиторах" в Федеральную антимонопольную службу России, МВД России и прокуратуру. Кроме того, в 2016 г. ежеквартально Банк России вместе с территориальными подразделениями направляли порядка 300-400 обращений по нелегальным кредиторам в уполномоченные органы. В настоящее время Банк России активно борется с компаниями, которые противозаконно выдают потребительские займы по ставкам порядка 900% годовых, действуя при этом под видом микрофинансовых организаций*(339). Проблема нарастания подобного рода противоправных деяний усугубляется отсутствием или ненадлежащей законодательной базой (гражданской, административной, уголовной), регулирующей отношения в кредитно-финансовой сфере.
Надо отметить, что указанная проблема существенно влияет на состояние законности и в целом для экономики. Многие правоотношения в экономической сфере нуждаются в уголовно-правовом и ином урегулировании, законодательная база не успевает за изменяющимися возможностями совершения преступлений, что является следствием, в том числе, отмеченных выше особенностей законотворческого процесса и экономической модели России.
Подчеркнем, что анализ статистических показателей работы правоохранительных органов по выявлению преступлений экономической направленности свидетельствует о наметившейся в последние годы устойчивой тенденции снижения числа зарегистрированных преступлений указанной категории*(340) при росте доли преступлений, совершенных в крупном и особо крупном размере, что во многом связано с отработанным к настоящему времени механизмом устоявшихся коррупционных отношений внутри экономической сферы. Кроме того, полагаем, что основными причинами данной тенденции являются*(341):
- либерализация уголовного закона в части преступлений экономической направленности*(342);
- высокая латентность данных преступлений ("нет заявления - нет преступления");
- недостатки взаимодействия правоохранительных и контролирующих органов.
Представляется, что в целях достижения позитивных тенденций состояния законности в сфере экономики современная уголовная политика не должна стоять перед дилеммой чрезмерного ограничения или, напротив, необоснованного усиления охранительной функции уголовного закона в экономической сфере. "Она должна быть адекватной происходящим социально-экономическим процессам, учитывать криминогенные тенденции в экономической сфере, способствовать снижению криминальных рисков в области экономических отношений, наконец, быть оптимальной с точки зрения охраны физического и духовного здоровья народа, равной защиты разных форм собственности, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности"*(343). При этом важно отметить, что в условиях рыночной экономики акцент должен быть сделан на эффективном противодействии тем экономическим преступлениям, которые подрывают базовые экономические основы государства: собираемость налогов, законность использования бюджетных средств, прозрачность внешнеэкономической деятельности, стабильность банковского сектора и могут быть названы рыночными деликтами.
Анализируя состояние законности в сфере экономики, следует подчеркнуть, что практически все ее ключевые направления отмечены постоянными колебаниями и изменениями, которые естественно усиливаются в условиях социально-экономической напряженности, подвергаясь влиянию макроэкономических обстоятельств (сокращение инвестиций, "обвал" фондового рынка, резкие колебания курса валют, "отток" капитала за рубеж, влекущий недофинансирование экономики, замедление роста ВВП и объема экспорта и многое другое), что отражается на процессе правотворчества и, как следствие на состоянии законности. Как обоснованно отмечалось Президентом Российской Федерации В.В. Путиным "главные причины торможения экономики кроются, прежде всего, в наших внутренних проблемах... Это дефицит инвестиционных ресурсов, современных технологий, профессиональных кадров, недостаточное развитие конкуренции, изъяны делового климата"*(344).
И если в начале переходного периода интенсификация правотворчества была обусловлена отсутствием необходимого правового поля зарождающейся рыночной экономики, то в настоящее время такая интенсификация во многом обусловлена необходимостью адаптации основных экономических сфер осуществляемым социально-экономическим преобразованиям*(345). Таким образом, специфические черты законотворчества, свойственные переходному периоду, во многом характерны и для настоящего времени. "В настоящее время практически общепризнанным является тот факт, что правовая система России является неэффективной и не отвечающей современным требованиям"*(346). Спонтанность и непродуманность в процессе принятия законов определяют то, что характерной чертой законодательного процесса в России остается многочисленность внесения изменений в уже действующие или даже еще не вступившие в силу (!) законы, регулирующие экономические отношения. В полной мере это иллюстрируют, например, Федеральные законы от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". В Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" по состоянию на 1 февраля 2017 г. изменения вносились законами 33 раза, в 2 случаях - еще до вступления его в силу, в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" - почти 60 раз. Подобная тенденция свидетельствует о поспешности при принятии законов в сфере экономики, зачастую без тщательной проработки и учета объективно действующих экономических законов.
Отметим, что в целях исключения из работы парламента практики "работы над ошибками", а также эффективного прогнозирования процесса применения закона и достижения поставленной при его принятии цели введен новый для Российской Федерации правовой институт - институт оценки регулирующего воздействия. Полномочиями по проведению такой оценки наделено Минэкономразвития России, принят ряд необходимых нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы проведения такой оценки*(347).
Основная цель оценки регулирующего воздействия - выделить негативные экономические аспекты возможного действия нормативных правовых актов, которые необходимо устранить, желательно, еще на стадии рассмотрения проекта нормативного правового акта и его принятия. Речь также следует вести о качестве правовых актов, принимаемых в экономической сфере, соблюдении требований при их подготовке и экспертизе эффективности их действия с учетом реализации целей и практических результатов*(348). К сожалению, в настоящее время институт оценки регулирующего воздействия "не заработал" в полной мере и еще не оказывает существенного влияния на состояние законности в сфере экономики.
В связи с тем, что обеспечение законности начинается уже на этапах планирования и принятия законов, зачастую недостаточно продуманная и постоянная для России постсоветского периода интенсификация правотворчества сказывается на состоянии правонарушаемости в сфере экономики, которое в течение всего периода формирования рыночной экономики (за редкими исключениями) характеризуется ростом выявляемых нарушений законов, что подтверждается анализом, в том числе, статистических данных прокурорской деятельности в указанной сфере за период 1997-2016 гг.*(349)
Одной из основополагающих сфер экономики является бюджетная*(350), в связи с чем "бюджетная политика государства должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к меняющимся социально-экономическим условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны"*(351). Необходимо отметить, что в России фактор ресурсной зависимости традиционно накладывает жесткие ограничения на бюджетную политику: значительная доля доходов, формирующихся в нефтегазовом секторе, приводит к тому, что поступления в бюджет оказываются подвержены непредсказуемым колебаниям.
В Бюджетный кодекс Российской Федерации в 2014 г. внесены изменения, направленные на создание законодательной базы для формирования и исполнения бюджетов всех уровней на основе государственных и муниципальных программ. Как следствие - на федеральном уровне впервые за предшествующие годы были утверждены практически все государственные программы. При этом нормативное правовое регулирование на региональном и местном уровнях, к сожалению, не всегда своевременно реагирует на вносимые в бюджетное законодательство изменения, в результате чего принимаемые органами государственной власти и местного самоуправления решения о бюджете и положения о бюджетном процессе не в полной мере соответствуют требованиям федеральных законов, а нормативные документы, предусмотренные Бюджетным кодексом Российской Федерации, зачастую, не принимаются. Подобная ситуация оказывает негативное влияние на уровень правонарушаемости в финансово-бюджетной сфере, в том числе, и ввиду отсутствия одного из основных позитивных показателей реализации законов*(352), оказывающих благоприятное влияние на состояние законности - применение норм закона для подготовки и принятия подзаконных правовых актов в пределах компетенции органов государственной власти и местного самоуправления.
Так, Счетной палатой Российской Федерации в 2010-2011 гг. по результатам проверок выявлено финансовых нарушений на сумму более 8,7 млрд. руб.*(353) В 2013-2014 гг. ее аудиторами выявлены финансовые нарушения уже на сумму свыше 1 трлн. руб.*(354) Общая характеристика статистических показателей работы прокуроров подтверждает негативную ситуацию с правонарушаемостью в бюджетной сфере: в 2013 г. прокурорами выявлены и пресечены 119,5 тыс. нарушений закона, в 2014 г. - 126,4 тыс., в 2015 г. - 122 тыс., а в 2016 г. - уже более 133 тыс.
Нарушения допускаются участниками бюджетного процесса всех уровней бюджетной системы. Распространенный характер носят случаи нецелевого и незаконного использования бюджетных средств, отсутствия со стороны главных распорядителей контроля за их использованием, непринятия мер к восстановлению в бюджете средств, использованных незаконно. Правоохранительными органами выявляются и устраняются нарушения при исполнении доходных и расходных частей бюджетов, из которых наибольшее распространение получили факты несвоевременности поступления доходов, а также недофинансирование расходных обязательств, несвоевременность освоения финансовых ресурсов, порядка предоставления бюджетных средств.