В ряде зарубежных стран приняты специальные законодательные акты о государственном контроле (надзоре). В Словении закон о контрольно-надзорной деятельности был принят в 2002 г. В законе закрепляются межведомственная координация контрольно-надзорной деятельности (Совет по контрольно-надзорной деятельности), развитие функции предупреждения правонарушений и разъяснения требований законодательства при реализации контрольных мероприятий, совершенствование профессиональных компетенций инспекторского состава, регламентация и совершенствование контрольно-надзорной деятельности по международным стандартам.
В Законе Республики Казахстан 2013 г. "О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан" разграничиваются государственный контроль и надзор, дается определение понятий риск и системы оценки рисков, определяется порядок организации и проведения проверок, порядок использования системы оценки рисков при планировании проверок. В законе кроме того устанавливается порядок определения частоты плановых проверок в зависимости от степени риска, а также дается исчерпывающий перечень сфер деятельности субъектов частного предпринимательства, в которых осуществляется государственный контроль и надзор.
Опыт зарубежных стран показывает, что наиболее эффективно проблемы государственного контроля (надзора) решаются в рамках создания единой национальной системы контроля (надзора), основанной на рисковой модели осуществления контрольно-надзорной деятельности.
1. Таким образом, сегодня в России назрела необходимость принятия концептуально нового федерального закона, выполняющего роль системообразующего (базового) акта в системе законодательства в области государственного и муниципального контроля (надзора). В настоящее время разработка окончательной концепции и проекта такого федерального закона ведется в Правительстве Российской Федерации (Минэкономразвития России), НИУ "Высшая школа экономики" с привлечением представителей бизнеса и общероссийских общественных организаций предпринимателей (РСПП, "ОПОРА РОССИИ" бизнес-омбудсмены и др.), науки и контрольно-надзорных органов. Позитивным моментом является уже то, что эта работа ведется не кулуарно, а открыто с привлечением представителей заинтересованных сторон и экспертов в этой области.
С учетом изложенного, можно сделать вывод о том, что на современном этапе основными направлениями обеспечения законности в сфере предпринимательской деятельности выступают следующие.
Во-первых, совершенствование имеющейся системы контроля.
Во-вторых, ликвидация административных барьеров предпринимательской деятельности со стороны органов исполнительной власти и контрольно-надзорных органов.
В-третьих, обеспечение законности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, затрагивающих интересы предпринимателей. В первую очередь важно вовремя выявлять и пресекать факты включения в нормативные правовые акты положений, затрудняющих ведение предпринимательской деятельности и возлагающих на хозяйствующие субъекты обременительные обязанности, не предусмотренные законом. Надо отметить, что конструктивное взаимодействие прокуроров и правотворческих органов на стадии разработки проектов во многих случаях позволяет не допускать принятие незаконных правовых актов, ущемляющих интересы предпринимателей.
В-четвертых, защита прав субъектов предпринимательской деятельности при предоставлении им различных публичных услуг, то есть именно в сфере реализации органами власти разрешительных, лицензионных, регистрационных и других полномочий. Это практически все сферы взаимодействия власти и бизнеса, не связанные с контролем и надзором, начиная от государственной регистрации предпринимателей и заканчивая их добровольной ликвидацией. Правоохранительные органы, в том числе прокуратура должны оперативно реагировать на факты истребования чиновниками у предпринимателей излишних документов, навязывания им ненужных согласований и платных услуг, нарушения сроков выполнения административных процедур, а проще говоря, борются с волокитой во властных структурах.
В-пятых, обеспечение законности при предоставлении государственной поддержки бизнесу. Нельзя не отметить, что во многих регионах предусмотренные Федеральным законом от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" программы развития малого и среднего предпринимательства принимались и реализовывались только после вмешательства прокуроров. Принятие мер прокурорского реагирования требовалось по фактам отсутствия в решениях о бюджете средств на реализацию программных мероприятий по поддержке бизнеса. Наиболее грубые нарушения прав хозяйствующих субъектов в этой сфере связаны с незаконными отказами чиновников в предоставлении поддержки, гарантированной законом. В некоторых регионах допускаются хищения бюджетных средств, выделенных на развитие бизнеса, а также их нецелевое использование. В этой связи особое значение приобретает законность формирования и функционирования инфраструктуры поддержки предпринимательства - это бизнес-инкубаторы, технопарки, гарантийные фонды, фонды поручительств, маркетинговые и учебно-деловые центры, агентства по поддержке экспорта товаров, лизинговые компании, микрофинансовые организации и другие.
Полагаем, что предпринимаемые государством меры, направленные на обеспечение законности в сфере предпринимательской деятельности, повышение эффективности взаимодействия государственных, в том числе правоохранительных органов с институтами гражданского общества, Уполномоченным при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, должны получить дальнейшее развитие, что будет способствовать созданию благоприятного климата для развития предпринимательства, вложению зарубежных инвестиций в российскую экономику, обеспечению национальной безопасности и улучшению состояния законности.
В завершение приведем несколько тезисов, касающихся экономических институтов, которые с учетом изложенного выше, в ближайшей перспективе получат новый импульс в нормативном правовом регулировании, что должно улучшить социально-экономическую ситуацию в стране и оказать позитивное влияние на состояние законности в экономической сфере.
Во-первых, возрастет роль института публично-частного партнерства, направленного на создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления*(371). Не случайно на Давосском форуме 2017 г. подчеркивалось, что "Россия сейчас находится в списке наиболее перспективных стран для международных инвестиций, а рубль - одной из самых перспективных валют", "наши главные ожидания связаны с тем, что возрастающий инвестиционный интерес к России, особенно на протяжении последнего года и вопреки политической напряженности, трансформируется в новые сделки и проекты, в том числе с участием Российского фонда прямых инвестиций (РФПИ)"*(372).
Отметим в этой связи, что российская экономика в условиях ограниченности бюджетных возможностей в последние годы в рамках государственно-частного партнерства стремится чаще привлекать частные инвестиции всех уровней для решения публичных задач. К примеру, на Петербургском международном экономическом форуме в 2016 году проведена специальная панельная сессия "Государственно-частное партнерство в ЖКХ: реальные инвестиции в реальный сектор", в рамках которой прозвучало, что "в России реализуется 873 проекта государственно-частного партнерства с суммарным объемом частных инвестиций 640,3 млрд. рублей. Наибольшее количество концессионных проектов реализуется в сфере ЖКХ, причем в 2015 году эта отрасль продемонстрировала взрывной рост - объем инвестиционных обязательств увеличился в 10 раз по сравнению с предыдущим периодом."*(373). Практика привлечения частных инвестиций в сферу жилищно-коммунального хозяйства, направлена на повышение эффективности управления в данной области правоотношений. В случае достижения этой цели в дальнейшем может привести к полному отказу от института управляющих компаний, показывающего малоэффективность, что, соответственно, потребует изменения отраслевого законодательства.
Во-вторых, в продолжение вопроса о повышении эффективности и целевого характера бюджетных расходов существенное значение приобретет институт общественного контроля, правовые основы организации и осуществления которого за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, закреплены в Федеральном законе от 21.07.2014 N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации".
Наибольшую известность среди российских организаций общественного контроля приобрел проект Общероссийского Народного Фронта "За честные закупки"*(374), сотрудниками которого акцентируется внимание общественности и правоохранительных органов на недостатках законодательства в сфере публичных закупок, влекущих многочисленные его нарушения; осуществлении публичными образованиями неэффективных закупок, включая приобретение предметов роскоши - автомобилей класса "люкс", эксклюзивной мебели, дорогостоящих канцелярских товаров и др. Полагаем, что указанный федеральный закон в ближайшем будущем будет дорабатываться в ключе расширения полномочий и прав общественных "контролеров", процедуры проведения проверок. Кроме того, самостоятельное правовое регулирование этот общественный институт получит в законодательных актах субъектов Российской Федерации, как это уже произошло в ряде российских регионов*(375).
В-третьих, в связи с введенными зарубежными партнерами в отношении Российской Федерации экономическими санкциями законодательного закрепления требует институт импортозамещения - перехода отраслей российской экономики от импорта зарубежной продукции к применению в промышленности и народном хозяйстве отечественных товаров, работ, услуг. В настоящее время вопросы импортозамещения в различных отраслях экономики (оборонное производство, сельское хозяйство и др.) урегулированы лишь подзаконными актами.
Кроме того, отметим некоторые иные тенденции, которые должны повлиять на состояние законности в сфере экономики. Так, в целях концентрации банковских активов в России, установления эффективного заслона незаконному выводу финансовых средств за рубеж, а также возврата валютной выручки в российскую экономику продолжится корректировка банковского законодательства в части ужесточения контроля и надзора за банковскими операциями, деятельностью банков в целом, соответственно, потребуется расширение контрольно-надзорных полномочий Банка России, Росфинмониторинга и, возможно, других фискальных и правоохранительных структур.
Также полагаем, что в реальном секторе экономики в ближайшие годы законодательное регулирование будет сконцентрировано на поддержке отечественного сельхозтоваропроизводителя путем установления дополнительных налоговых, таможенных льгот, введения определенного "заслона" (насколько это возможно в рамках требований ВТО) импорту сельскохозяйственной продукции, выделения отечественным производителям продукции сельского хозяйства субсидий из бюджетов всех уровней, установления для ретейлеров запрета на закупку у российских фермеров продуктов сельского хозяйства по заниженным ценам, фиксированных размеров наценок для розничной продажи этой продукции др.
В качестве итогов проведенного исследования представляется возможным указать следующее.
1. Оценивая состояние законности в сфере экономики, помимо обязательных требований к правовой основе, как одной "из основ общества и государства, которая посредством отражения, закрепления и реализации интересов российских граждан упорядочивает экономические, социальные и духовные процессы, придает им юридически гарантированную оптимальность функционирования и развития"*(376), необходимо обращать внимание на:
1) оперативность законотворческого процесса (своевременность принятия, изменения, отмены законов с учетом социально-экономической ситуации);
2) комплексность, разноотраслевую направленность норм права при регулировании экономических отношений, в том числе субъектов экономической деятельности с контрагентами, потребителями, обществом и государством, которое само может выступать в роли такого субъекта;
3) детальное закрепление полномочий государственных органов, осуществляющих управление экономической деятельностью;
4) должное законодательное закрепление правового статуса субъектов предпринимательства, органов управления, устанавливающее границы поведения в процессе выражения экономического интереса;
5) обеспеченность исполнения правовых предписаний, наличие необходимых для этого государственно-правовых механизмов (органы контроля и правоохраны).
2. Говоря о качестве нормативной правовой основы экономической деятельности, оказывающей основополагающее влияние на состояние законности, нельзя оставить вне поля зрения вопросы эффективности экономического законодательства. При этом следует учитывать, что законы, регулирующие экономические отношения, в первую очередь должны быть направлены на:
- целевое и экономное расходование государственных средств;
- эффективность, оперативность и справедливость (в смысле отсутствия избирательности к участникам правоотношений) в работе государственных фискальных органов (ФНС России, ФТС России и др.) в процессе сбора налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджеты бюджетной системы;
- минимизацию административных и иных барьеров, исключение бюрократизма в деятельности органов власти в отношении хозяйствующих субъектов в ходе экономических взаимоотношений;
- установление эффективных способов государственного управления российской экономикой, направленных на ее развитие, включая переход на высокотехнологичные производства, повышение конкурентоспособности нашей продукции, выход ее на международный уровень с целью расширения рынков сбыта и др.;
- повышение инвестиционной привлекательности России для зарубежных партнеров, иностранных инвесторов и иных участников экономических отношений в целях наполнения нашей экономики финансовыми ресурсами.
При широком интересе ученых к институту социальных прав*(377), наиболее точная формулировка таких прав, на наш взгляд, предложена Н.В. Путило, определяющей их как права в области социальной защиты, использование которых делает доступной для личности систему общественных благ (минимально необходимых ценностей цивилизации): права в области трудовых отношений, связанные с удовлетворением потребности человека в средствах существования и охране труда; права, гарантирующие доступность основных общественных благ; права в области социального обеспечения, связанные с особыми мерами социальной защиты отдельных групп населения*(378).
Мерилом уровня состояния законности в социальной сфере будет являться:
- реализация социальных прав граждан в России (как социальном государстве);
- полнота выполнения государством социальных обязательств перед народом;
- достижение (не достижение) социальной стабильности в стране.
В свою очередь, важнейшим юридическим инструментарием, используемым для определения состояния законности в социальной сфере, можно считать следующие понятия: социальные права человека и гражданина, социально уязвимые категории граждан, индикаторы, отражающие степень реализации социальных прав, качество жизни, объекты государственной правозащиты.
Человек, с его правами и свободами, являясь высшей ценностью, выступает главным объектом правозащиты в социальном государстве, а государство, в свою очередь, выступает гарантом его прав и свобод в лице уполномоченных органов. Таким образом, объект правозащиты в нашем понимании - это человек и гражданин с его правами, свободами, законными интересами, реализация и соблюдение которых обеспечивается и гарантируется государством через уполномоченные органы.
Социально уязвимые граждане выступают приоритетными объектами государственной правозащиты. Определяющим признаком социальной уязвимости граждан, на наш взгляд, является низкий уровень дохода, который сложился в виду определенных объективных причин, к основным из которых можно отнести: возрастные особенности (несовершеннолетие, пожилые); ненадлежащее состояние здоровья (инвалидность, ограниченные возможности, маломобильность); особый семейный статус (неполные семьи, многодетность, одиночество, имеющее определяющее значение для пожилых граждан); особый социальный статус (дети-сироты, школьники, студенты, молодые специалисты, ветераны труда, ветераны боевых действий, пенсионеры), особый политический статус (беженец, вынужденный переселенец, мигрант); отношение к занятости (безработный, работающий); низкооплачиваемый труд; удаленность места проживания от центра и невозможность реализации конституционных прав в полной мере; изменение, резкое ухудшение условий жизни ввиду форс-мажорных обстоятельств.
Все указанные, а также иные признаки социальной уязвимости указывают на то, что человек не может обеспечить себе (своей семье) необходимый уровень жизни с учетом сложившихся в обществе стандартов. Его доходы ниже установленного прожиточного минимума, условия жизни ненадлежащие и он нуждается в защите со стороны государственных органов в различных формах. К ним мы можем отнести: инвалидов, пенсионеров, пожилых граждан, безработных, многодетные и неполные семьи, детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц, признанных малоимущими в установленном законом порядке, жителей периферийных территорий, не имеющие доступа к важнейшим социальным благам, а также других граждан, являющихся получателями социальных услуг, мер государственной поддержки, либо нуждающихся в такой помощи по иным основаниям. К социально уязвимым, нуждающимся в социальной поддержке Российской Федерации, можно отнести также и лиц, не являющихся гражданами России, но проживающих в силу определенных причин на ее территории (беженцы, вынужденные переселенцы, трудовые мигранты).
С позиций государственной политики качество жизни (англ. - quality of life, сокр. QOL) - категория, с помощью которой характеризуют существенные обстоятельства жизни населения, определяющие степень достоинства и свободы личности каждого человека*(379). При этом в правовом отношении качество жизни является реализацией права на достойную жизнь и свободное развитие человека*(380). Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (далее - Концепция), обозначила в качестве приоритетных задач перехода решение проблем социально-экономического развития, удовлетворение потребностей настоящего и будущих поколений людей, выделила обеспечение прав и свобод граждан как одно из основных условий такого перехода. Несомненным её достоинством явились целевые ориентиры, выраженные в показателях, характеризующих качество жизни, в числе которых: продолжительность жизни человека; состояние его здоровья, отклонение состояния окружающей среды от нормативов; уровень знаний или образовательных навыков; доход (измеряемый валовым внутренним продуктом на душу населения); уровень занятости; степень реализации прав человека.