В этой связи отметим, что важнейшим экономическим блоком, связанным с повышением эффективности расходования бюджетных средств, является система публичных закупок, поскольку проводимые для обеспечения государственных и муниципальных нужд закупки составляют существенную расходную часть бюджетов всех уровней. С 1 января 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", который заменил действовавший в течение восьми лет Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Традиционно, вступление в силу новых законов активизирует деятельность контрольно-надзорных и правоохранительных органов. Это связано с тем, что изменяющаяся правовая база требует от указанных органов проведения масштабных надзорных проверок, направленных, помимо выявления нарушений закона и привлечения виновных лиц к ответственности, на мониторинг правоприменения с целью подготовки предложений по дальнейшему совершенствованию законодательства. Так, если в 2013 г. прокурорами выявлено и устранено свыше 87 тыс. нарушений законов практически во всех сегментах рынка закупок, то в 2014 г. надзорная деятельность прокуроров позволила выявить и пресечь более 116 тыс. нарушений, в 2015 г. - почти 132 тыс. нарушений, а в 2016 г. - свыше 149 тыс.*(355)
Существенное увеличение ежегодно выявляемых прокурорами с 2014 г. нарушений обусловлено также и тем обстоятельством, что после вступления в силу Федерального закона "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в поле подробного законодательного регулирования попал не только этап определения поставщика (подрядчика, исполнителя), но и этапы планирования и нормирования закупок, а также исполнения контрактов, что расширило пределы прокурорского надзора в рассматриваемой сфере и активизировало прокурорский надзор за исполнением законов на указанных этапах.
Рассматривая сферу публичных закупок, следует отметить, что в меняющихся экономических и политических условиях руководством страны серьезное внимание акцентируется на состоянии законности при исполнении государственного оборонного заказа, поскольку развитие отечественного оборонно-промышленного комплекса - один из важнейших вопросов, непосредственным образом влияющих не только на состояние национальной безопасности и обороноспособности страны, но и на перспективы развития российской экономики в целом. В контексте рассматриваемых на внутригосударственном уровне вопросов развития оборонно-промышленного комплекса России (далее - также ОПК), общим фоном для анализа состояния, проблем и перспектив развития оборонно-промышленного комплекса служат правовое регулирование в сфере ОПК и надзор за исполнением законов в указанной области отношений.
Типичными нарушениями законов в сфере ОПК*(356) являются:
- хищение бюджетных средств, халатность и злоупотребления со стороны должностных лиц при подготовке, заключении и реализации контрактов, заключенных в рамках государственного оборонного заказа, а также отмывание преступных доходов с использованием фирм-однодневок и вывод их за рубеж;
- незаконный вывод активов из холдинговых компаний, управляющих государственными пакетами акции стратегических предприятий, путем заключения заведомо невыгодных (убыточных) договоров, использования фирм-посредников и иных недобросовестных рыночных механизмов; преднамеренное банкротство и неправомерные действия при банкротстве оборонных предприятий и организаций;
- нарушения закона при размещении государственного оборонного заказа, включая организацию и проведение торгов, заключение контрактов и их исполнение, в том числе предоставление поддельных банковских гарантий организациями, участвующими в торгах на право заключения государственных контрактов в рамках исполнения государственного оборонного заказа; несоблюдение условий государственных контрактов, заключенных в рамках государственного оборонного заказа; непринятие заказчиком мер по предъявлению и взысканию штрафных санкций за несвоевременное исполнение договорных обязательств; предъявление к оплате по государственному контракту не выполненных работ, или работ, не предусмотренных сметой.
Имеются проблемы, связанные с привлечением в качестве соисполнителей гособоронзаказа предприятий, не способных самостоятельно выполнить условия договоров, ненадлежащим выполнением договорных обязательств. При выполнении заказов применяется контрафактная продукция, в мошеннических целях используются фирмы-однодневки и др.
Полагаем, что обеспечение законности в оборонно-промышленном комплексе должно строиться на основе постоянного взаимодействия правоохранительных органов с уполномоченными контрольно-надзорными органами и принятия при наличии законных оснований действенных мер реагирования, позволяющих добиться реального устранения выявленных нарушений закона и возмещения причиненного федеральному бюджету имущественного ущерба.
Еще одним важным направлением, оказывающим влияние на состояние законности в экономической сфере, является развитие и защита предпринимательства. При этом важно отметить, что влияние бизнеса на состояние законности может быть как негативным, так и позитивным.
Говоря о положительном воздействии, имеется ввиду участие бизнес-структур в деятельности по управлению государством. Проявляется это, прежде всего, через участие представителей бизнеса, неправительственных организаций в законотворческом процессе. "Говоря об институтах правоприменения, - утверждает Ю.А. Тихомиров, - нельзя оставить в стороне институты бизнеса, потому что это активный игрок на экономическом и социальном поле. ...Бизнес активно занят и правотворчеством, и правоприменением. Некоторые крупные корпорации имеют департаменты законопроектной работы и службы, которые анализируют действие законов"*(357). К институтам бизнеса могут быть отнесены общероссийские общественные организации предпринимателей, такие как "Российский союз промышленников и предпринимателей", "ОПОРА РОССИИ", бизнес-омбудсмены, торгово-промышленные палаты, а также другие представители бизнес-сообщества.
Например, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей в рамках предоставленных полномочий участвует в оценке законопроектов, правовом мониторинге законодательства, регулирующего экономические правоотношения*(358). Бизнес-омбудсменом организуется работа по общественному обсуждению и общественной экспертизе нормативных правовых актов с привлечением экспертов в области права и экономики. Аналогичная работа проводится Уполномоченными по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации.
Проводимая названными институтами деятельность направлена на улучшение предпринимательского климата в стране, регионе, отдельном городе или населенном пункте, следовательно, на укрепление законности в сфере экономики*(359). Так, по предложению Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Пермском крае внесены изменения в Закон Пермского края от 06.04.2015 N 460-ПК "Об административных правонарушениях в Пермском крае", предусматривающие административные наказания для субъектов малого и среднего предпринимательства в виде предупреждения за административные правонарушения, совершенные впервые*(360). Совместная работа Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Красноярском крае, прокуратуры Красноярского края и Краевого союза малого предпринимательства позволила привести нормативный правовой акт пос. Березовка в соответствие с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1425. По инициативе Уполномоченного по защите прав предпринимателей инициировано внесение изменений в решение Березовского поселкового Совета депутатов Березовского района Красноярского края, прокуратурой района по нему принесен протест, по которому документ приведен в рамки законности*(361).
Общероссийские общественные организации "ОПОРА РОССИИ", "Российский союз промышленников и предпринимателей" проводят оценку регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов в сфере экономики и предпринимательства*(362). Подобная деятельность, носящая правозащитный характер, позволяет с привлечением широкой общественности на стадии проекта выявить пробелы, противоречия, коррупциогенные нормы, а также обсудить механизмы реализации данного документа до его принятия.
Представители бизнеса также активно участвуют в образованных Президентом Российской Федерации консультативных органах*(363). В частности, в состав Экономического совета при Президенте Российской Федерации вошли президенты Общероссийской общественной организации "ОПОРА РОССИИ", Общероссийской общественной организации "Деловая Россия", Торгово-промышленной палаты, Общероссийского общественного фонда "Общественное мнение", Общероссийской общественной организации "Российский союз промышленников и предпринимателей"*(364).
"Таким образом, налицо конструктивное взаимодействие органов власти, бизнес-сообщества, научной и экспертной общественности по вопросам устранения административных барьеров, препятствующих развитию бизнеса, противодействия коррупции, повышения эффективности государственного контроля (надзора) за соблюдением законодательства субъектами предпринимательской деятельности в Российской Федерации"*(365).
Отрицательное же воздействие бизнеса на состояние законности проявляется в уровне правонарушаемости. Имеются ввиду как нарушения прав предпринимателей, так и нарушения законов самими хозяйствующими субъектами. И та, и другая группа правонарушений во многом обусловлена всеми перечисленными выше факторами, определяющими специфику как экономической модели, так и правотворческого процесса в России. Сфера предпринимательства наглядно отражает нестабильность российской экономической модели - от естественных тенденций непринятия вплоть до криминализации предпринимательской инициативы, свойственных административно-командной системе, до чрезмерной (абсолютной) свободы, не предусматривающей какого-либо государственного регулирования и ответственности как со стороны хозяйствующих субъектов, так и органов государственного контроля в начале 90-х годов прошлого столетия, и последующих попыток введения института предпринимательства в правовые рамки. Подобного рода первая попытка, предусматривающая реструктуризацию системы государственного контроля (надзора) в Российской Федерации, ее дебюрократизации, произошла лишь в начале 2000-х гг. после принятия Указа Президента Российской Федерации от 29.06.1998 N 730 "О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства", во исполнение которого был принят Федеральный закон от 08.08.2001 N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", анализ практики применения которого свидетельствует о том, что существенного позитивного влияния на состояние законности в сфере соблюдения прав предпринимателей он не оказал, количество мероприятий по контролю со стороны большинства государственных органов, а также допускаемых в процессе этих мероприятий нарушений прав хозяйствующих субъектов сократились в итоге незначительно*(366).
Недостаточный эффект в применении Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" во многом способствовал изданию Указа Президента Российской Федерации от 15.05.2008 N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности", во исполнение которого принят Федеральный закон 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в котором по сравнению с Законом N 134-ФЗ имеется много новелл, значительно повысивших эффективность защиты законных интересов бизнеса.
Важнейшей новацией данного закона является закрепление за одним из государственных органов - прокуратурой, уникальных полномочий по формированию ежегодного сводного плана проведения плановых проверок хозяйствующих субъектов на основании предложений, поступающих от органов контроля, по согласованию внеплановых выездных проверок предпринимателей, проводимых по основаниям, связанным с причинением вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, а также с угрозой причинения такого вреда.
Исследования, проведенные в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации на основе анализа практики прокурорского надзора за исполнением законов в сфере экономики, статистических отчетов о работе прокуроров, показали, что законодательные новации оказали некоторое положительное влияние на состояние законности в экономической сфере, снизив коррупционные риски в органах исполнительной власти всех уровней и органах местного самоуправления при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Наделение прокуратуры указанными полномочиями сформировало принципиально новую систему противодействия нарушениям прав предпринимателей, поскольку получая полную информацию от всех контролирующих органов о плановых проверках субъектов предпринимательской деятельности, а также о внеплановых выездных проверках, прокурор получил возможность бороться не с единичными нарушениями, а с их массовыми проявлениями.
Так, за начальный период формирования ежегодных сводных планов 2010-2014 гг. прокурорами рассмотрены предложения контролирующих органов о включении в них около 5,8 млн. проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. При этом каждое второе такое предложение было обоснованно отклонено как не соответствующее требованиям закона. Приведенное соотношение отказов характерно для 2015 и 2016 гг. - при среднем ежегодном количестве предложений контролирующих органов о проведении проверок 600-700 тыс. Ежегодный процент отказов в согласовании внеплановых выездных проверок в среднем колеблется от 42% до 50%. Показательно, что основной причиной отказов прокуроров в согласовании внеплановых выездных проверок, а также в утверждении плановых проверок является отсутствие оснований для проведения контрольных мероприятий. Таким образом, благодаря новым полномочиям прокуратуры удается избегать огромного количества необоснованных проверок.
Следует отметить, что в 2017 г. процент отклоненных предложений контролирующих органов о включении плановых проверок в единый сводный план значительно снизился в связи с существенным уменьшением общего количества поданных органами контроля предложений (460 тыс.) благодаря повышению ответственности и правовой грамотности контролеров, что во многом является позитивным следствием функционирующего механизма противодействия нарушениям прав предпринимателей и заслугой органов прокуратуры. В результате при формировании единого сводного плана проведения плановых проверок на 2017 г. прокурорами в него включены плановые проверки в отношении 386 тыс. хозяйствующих субъектов*(367).
Между тем, дальнейшее совершенствование системы противодействия незаконным ограничениям прав предпринимателей не теряет актуальности поскольку соответствующие нарушения возникают практически во всех сферах предпринимательства, наибольший уровень пораженности ими - при реализации органами государственной власти и местного самоуправления контрольно-надзорных, регистрационных и разрешительных функций, что во многом свидетельствует о несовершенстве положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", в который, как уже упоминалось выше, постоянно вносятся многочисленные изменения. Несовершенство и пробельность указанного закона оказывает влияние на состояние законности в сфере экономики не только способствуя негативной динамике нарушаемости прав предпринимателей, но также и в связи с тем, что чем больше неопределенности в правовом поле, тем больше активизируется "нездоровая экономическая свободы", которая проявляется, в том числе, в поиске и использовании хозяйствующими субъектами имеющихся пробелов для произвольного толкования и нарушения норм законов. В связи с этим полагаем, что свобода экономической деятельности, имея двуединую цель, а именно достижение баланса частных интересов хозяйствующих субъектов и публичных интересов государства, в контексте обеспечения законности должна рассматриваться как гарантированное, охраняемое государством внешнее и внутреннее состояние независимости хозяйствующих субъектов в сфере экономики, познающих действительность и действующих в соответствии с познанным, разумно сочетающих свои интересы с интересами иных субъектов права и общества в целом. При этом свобода экономической деятельности для предпринимателей предполагает свободу делать все, что не запрещено законом, а для контрольно-надзорных органов - только то, что предписано законом, исключая необоснованное расширительное использование дискреционных полномочий*(368).
По нашему мнению, вносимые изменения в указанный Федеральный закон не смогут кардинальным образом повлиять на негативную ситуацию, сложившуюся в контрольно-надзорной сфере, а, следовательно, и на обеспечение законности в сфере экономики, поскольку в этой области помимо указанного закона применяется еще порядка 100 федеральных законов, регламентирующих отдельные виды контроля (надзора), более 80 постановлений Правительства Российской Федерации, а также около 100 различных ведомственных актов, среди которых административные регламенты по исполнению контрольно-надзорных функций.
Действующее законодательство не обеспечивает единства подходов к регулированию всей системы государственного и муниципального контроля (надзора), поскольку свыше 60 видов контроля (надзора) полностью или частично изъяты из сферы действия Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", который, кроме того, не закрепляет однозначного определения отдельных механизмов контроля (надзора), не позволяет сформировать исчерпывающий перечень контрольно-надзорных функций, а в итоге - не обеспечивает в полной мере гарантии прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении различных видов государственного и муниципального контроля (надзора).
Исследование практики осуществления контрольно-надзорной деятельности показало, что большая часть проводимых проверок не выявляет нарушений обязательных требований, представляющих непосредственную угрозу причинения вреда. В этой связи важно проанализировать, какие из обязательных требований, предъявляемых к предпринимателям, действительно связаны со сферой ответственности государства - безопасностью жизни и здоровья граждан, защитой окружающей среды и других охраняемых ценностей; какой уровень защиты является необходимым и обоснованным и какими методами он должен обеспечиваться с точки зрения их экономической эффективности и научной обоснованности. Полагаем, что введенная в 2015 г. в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" статья 8.1 "Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)" далеко не в полной мере основана на подобном анализе.
Это еще раз подтверждает вывод о том, что "законы нередко служат запоздалым оформлением принятых решений, а не мощным средством опережающего воздействия на общественные процессы"*(369).
Комплексная оценка состояния законности в процессе осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля позволяет резюмировать, что сложившаяся ситуация в сфере контрольно-надзорной деятельности является неудовлетворительной и для общества, и для государства, и для бизнеса, а, следовательно, и для обеспечения состояния законности в экономической сфере. По статистике, контрольные органы ежегодно охватывают проверками в среднем 3% подконтрольных субъектов, лучшие ведомства - около 17%, а значит, в среднем один подконтрольный субъект попадает под проверку раз в 30 лет, а для наиболее активных ведомств - раз в 5-6 лет*(370). Для общества это означает, что уровень защиты со стороны государственного контроля недостаточен. Государство, несмотря на увеличение финансирования и сокращение численности "контролеров", тратит из бюджета на содержание 1 сотрудника, занятого контрольной деятельностью, в среднем около 59 тыс. руб. в месяц, что включает в себя также расходы на содержание зданий, приобретение имущества, проведение экспертиз, уплату налогов с заработной платы. Сложившаяся ситуация создает почву для злоупотреблений со стороны чиновников, начинающих преследовать собственные, а не государственные интересы. Бизнес, в свою очередь, сталкивается с произвольным толкованием норм законов и, как уже говорилось, сам пытается найти "лазейки" в действующем законодательстве.
Вышеизложенное свидетельствует о необходимости оптимизации контрольно-надзорной деятельности с выработкой общих принципов исполнения контрольно-надзорных функций.
Полезным может оказаться в этой области опыт зарубежных стран, в некоторых из которых принципы осуществления контрольно-надзорных мероприятий закреплены в национальном законодательстве. К примеру, в Великобритании в 2008 г. были приняты Закон о регулирующем воздействии и применении санкций и Руководство для регулирующих органов, которые направлены на повышение эффективности контрольно-надзорной деятельности. Данными актами определены принципы деятельности контрольно-надзорных органов, в том числе, определяющие, что указанные органы должны способствовать экономическому росту и вмешиваться в деятельность бизнеса только при наличии необходимости защиты охраняемых ценностей; перераспределять свои усилия на области, где в этом есть наибольшая необходимость (риск-ориентированный подход к проверкам); нести ответственность за эффективность и результативность их деятельности, оставаясь при этом независимыми в принятии решений; проверяемые требования законодательства должны быть максимально понятны подконтрольным субъектам, а контрольные органы должны обеспечить их наиболее эффективное разъяснение; не должно быть проверок без объективной на то причины; бизнес не должен предоставлять ненужную информацию или предоставлять необходимую информацию дважды и др.
С 1 января 2016 г. в Республике Казахстан введен в действие Предпринимательский кодекс, определившей правовые, экономические и социальные условия и гарантии, обеспечивающие свободу предпринимательства в Республике Казахстан и регулирующего общественные отношения, возникающие в связи с взаимодействием субъектов предпринимательства и государства.