Материал: 565

если эти сведения на составляют государственную или служебную тайну. Тем самым признается, что институт служебной тайны является одним из двух институтов ограничения в доступе к информации в органах публичной власти. Однако эта важнейшая для обеспечения информационной безопасности нашего государства и защиты прав граждан задача до сего времени на системном уровне не реализована.

При этом в близко по тексту расположенной норме (ч. 4 ст. 9) законодатель упоминает служебную тайну в контексте с коммерческой тайной. Правда, в данном случае речь идет о том, что на законодательном уровне должны устанавливаться условия отнесения информации к служебной тайне.

Раскроем несколько более подробно смысл данного положения. Отнесение сведений к государственной тайне строится на основе двух перечней: перечня сведений, составляющих государственную тайну, и перечня сведений, которые не могут составлять государственную тайну. По отношению к коммерческой тайне, в один ряд с которой в ст. 9 поставлена и служебная тайна, такой подход неприменим из-за многообразия субъектов

иотношений. Поэтому законодатель в ГК РФ и Законе о коммерческой тайне определяет только совокупность признаков, при наличии которых обладатель информации вправе распространить на нее режим коммерческой тайны. Такая же схема предлагается и в отношении служебной тайны

иона, в принципе, является приемлемой.

Добавим к вышесказанному, что служебная тайна как категория отражена в нормах еще более чем пятидесяти федеральных законов, где она определяется как самостоятельный институт и поставлена в один ряд с государственной и коммерческой тайной, то есть институтами, основные регулятивные нормы которых сконцентрированы в специальных законах. По отношению к служебной тайне в этом также есть настоятельная необходимость.

Пока же констатируем, что de facto институт служебной тайны в настоящее время чаще всего ассоциируется с институтом сведений ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, что отчасти справедливо по следующим соображениям. Во-первых, после более чем двадцатилетнего перерыва возвращение системы государственных секретов вряд ли целесообразно. Таким образом, гриф «Секретно» прочно связан с государственной тайной и там сформировалась единая ступенчатая система защиты. Во-вторых, гриф «Для служебного пользования» до сих пор применяется при довольно скупом правовом регулировании, он привычен и распространен. Надо лишь придать современное звучание всей этой системе, поднять регулирование до уровня федерального закона, описать систему отнесения сведений к служебной тайне и режим защиты служебной тайны – получится вполне корректный институт.

26

Однако в настоящее время данная система обладает целым рядом существенных недостатков, на которых следует акцентировать внимание. Так, необходимо подвергнуть выборочному анализу нормы «Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии», утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 № 1233.

При анализе любой правовой системы ограничения в доступе к информации наиболее существенными элементами данной системы, на которые следует обратить внимание, являются: а) определение того, какую именно информацию мы собираемся относить; б) перечень информации, ограничивать доступ к которой запрещается; в) кто уполномочен ограничивать доступ и снимать ограничения; г) максимальный срок действия ограничений.

Именно под данным углом зрения авторский коллектив и проведет анализ. Итак, в соответствии с п. 1.2 положения к служебной информации ограниченного распространения относится «несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью».

Данная дефиниция порождает целый ряд вопросов, первым из которых является: а что такое несекретная информация? Понятие «секретная информация» является скорее сленговым, чем официальным и, по мнению авторского коллектива, означает информацию, отнесенную к государственной тайне. Видимо, так следует и указать, тем более в п. 1.1 рассматриваемого акта прямо устанавливается, что «положение не распространяется на порядок обращения с документами, содержащими государственную тайну».

Далее, о каких организациях в рассматриваемом определении идет речь, если прежде всего положение регулирует обращение с информацией в органах государственной власти. Формально-логически любой орган государственной власти есть организация, но это организация с особым статусом, поэтому заслуживает отдельного упоминания.

И последний, наверное самый важный момент: единственным системным признаком, отличающим информацию ограниченного распространения от любой иной информации, является признак служебной необходимости.

По данному поводу довольно объективное суждение высказывает Ю. И. Павлов, который отмечает, что «поскольку критерием отнесения тех или иных сведений к категории служебной информации ограниченного распространения являются не конкретные объективные факторы, а субъек-

27

тивная категория – “служебная необходимость”, возникает повод для возможности принятия произвольных правоприменительных решений»1.

По мнению авторского коллектива настоящего исследования, речь идет не просто о поводе, а об объективной возможности прямого произвола по отношению к распространению информации. Обратим внимание на тот факт, что в рассматриваемой дефиниции речь идет не о служебной информации, которую хоть как-то возможно выделить из общего информационного массива, а о любых сведениях, распространение которых можно ограничить, если возникает так называемая служебная необходимость.

Заметим также, что закон об информации 2006 г. устранил в данном вопросе малейшие неопределенности (хотя таковых, по мнению авторского коллектива настоящего исследования, не было и в законе об информации 1995 г.), конкретно установив, что «ограничение доступа к информации устанавливается федеральными законами» (ч. 1 ст. 9), но это ни коим образом не изменило статуса положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения, хотя указанная норма федерального закона действует уже около десяти лет.

Хотя правильным, вытекающим из норм действующего законодательства, является принятие отдельного федерального закона, регулирующего оборот данного вида информации, авторский коллектив тем не менее предлагает внести некоторые уточнения в определение служебной информации ограниченного распространения, изложив п. 1.2 положения в следующей редакции:

«К служебной информации ограниченного распространения относятся сведения конфиденциального характера, касающиеся деятельности федеральных органов государственной власти и подчиненных им организаций, свободное распространение которых создает препятствия для исполнения указанными органами и организациями установленных для них задач и функций».

Обратимся к анализу следующей нормы, определяющей перечень сведений, которые не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения.

Первую категорию, включенную в данный перечень, составляют «акты законодательства, устанавливающие правовой статус государственных органов, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации».

Данное положение по своей правовой сущности является пересказом ряда конституционных норм, за исключением не применяемой в тексте Конституции Российской Федерации категории «акты законодательства». Неопределенность данной категории является почвой для «вольных» трак-

1 Павлов И. Ю. Современные проблемы правового регулирования государственной и служебной тайны в России // Ленинградский юридический журнал. – 2013. – С. 35.

28

товок типа приведенной выше правовой позиции Верховного Суда Российской Федерации. Поэтому она должна быть заменена на категорию «нормативные правовые акты», имеющую большую доктринальную определенность и официально употребляемую в законодательстве для совокупного обозначения законодательных и подзаконных нормативных актов.

Во всем остальном недопустимость ограничения в доступе к указанным актам следует признать обоснованной.

Следующей категорией, включенной в перечень, являются «сведения о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическая, гидрометеорологическая, гидрогеологическая, демографическая, санитарно-эпидемиологическая и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного существования населенных пунктов, граждан и населения в целом, а также производственных объектов».

Проблема открытости перечисленных видов информации – это прежде всего проблема ответственности органов публичной власти перед населением в случаях реального возникновения или угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций природного либо техногенного характера. К сожалению, в советский период были случаи сокрытия крупных аварий, в том числе имевших пролонгированные опасные последствия. Данное обстоятельство и послужило причиной установления этого ограничения. Аналогичное правоположение содержится и в Законе о государственной тайне.

Следующим блоком информации, доступ к которой не может быть ограничен, является «описание структуры органа исполнительной власти, его функций, направлений и форм его деятельности, а также его адрес».

Истоки данного положения следует искать в Конституции Российской Федерации. Как установлено в ее ст. 15, «любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для всеобщего сведения».

Любой орган исполнительной власти задействован в системе исполнения законодательных предписаний, поэтому так или иначе взаимодействует с гражданами, формируя для какой-то части из них обязательные предписания, осуществляя контроль и надзор и т.д. Задачи и функции каждого органа исполнительной власти определяются нормативным правовым актом. Следовательно, граждане вправе знать статус, задачи и функции любого органа исполнительной власти, что и отражено в рассматриваемой норме.

Еще одним блоком информации, на доступ (распространение) которой не могут быть наложены ограничения, является «порядок рассмотрения и разрешения заявлений, а также обращений граждан и юридических лиц».

29

Данная информация в общем и целом никогда не являлась закрытой, однако категорию «порядок рассмотрения» в данном конкретном случае можно истолковывать двояко: а) как общую процедуру; б) как путь конкретного обращения гражданина по подразделениям административного ведомства. При истолковании данной нормы в этом контексте она представляет собой значительную ценность.

Следующим блоком информации, на доступ (распространение) которой не могут быть наложены ограничения, являются «решения по заявлениям и обращениям граждан и юридических лиц, рассмотренным в установленном порядке». При всей очевидности общедоступности такого рода сведений разработчики рассматриваемого акта совсем не случайно включили данный пункт в перечень, так как благодаря бюрократическим уловкам такая информация может быть доступна для конкретного заявителя, но не являться в целом общедоступной.

Следующим блоком информации, на доступ (распространение) которой не могут быть наложены ограничения, являются «сведения об исполнении бюджета и использовании других государственных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения».

Данный пункт выглядит скорее декларативным, чем реальным. Среди сведений об исполнении бюджета и использовании различных государственных ресурсов имеется законное место для закрытой информации, в том числе и для сведений, составляющих государственную тайну. Чтобы преодолеть в данном случае противодействие должностных лиц, препятствующих распространению информации такого рода, необходимо более точно определить признаки информации, доступ к которой не может быть ограничен.

Сведения о состоянии экономики и потребностях населения являются в Российской Федерации полностью открытыми уже значительное время.

Последним из блоков сведений, на доступ (распространение) которых не могут быть наложены ограничения, являются «документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек и архивов, информационных системах организаций, необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан».

Данная норма сформулирована таким образом, что в открытые фонды библиотек возможно ограничивать доступ в тех случаях, когда он не обоснован задачами реализации прав, свобод и обязанностей граждан. Не проще ли просто признать открытые информационные ресурсы полностью общедоступными?

Общий административный механизм упорядочения оборота и защиты служебной информации ограниченного распространения имеет несколько составляющих. Первый компонент заключается в том, что руководитель федерального органа исполнительной власти определяет категории

30