Материал: 565

должностных лиц, уполномоченных относить данные сведения к разряду ограниченного распространения. В зависимости от политики административного ведомства в части открытости перед обществом этот перечень может быть узким и широким. Например, в Минобороны России число должностных лиц, принимающих такие решения, объективно должно быть больше, чем в Минсельхозе России и тем более чем в Минкультуры России.

Второй компонент – установление руководителем административного ведомства порядка передачи служебной информации ограниченного распространения другим органам и организациям. По мнению авторского коллектива настоящего исследования, данный порядок должен быть унифицированным и определяться централизованно, но не быть различным от ведомства к ведомству, так как это может создать почву для различных злоупотреблений.

Третий компонент – установление руководителем административного ведомства порядка снятия пометки «Для служебного пользования» с носителей информации ограниченного распространения.

Снятие пометки есть по сути снятие ограничений на распространение сведений. Это очень важное мероприятие, которое связано с обеспечением конституционных прав и свобод человека и гражданина в информационной сфере. Оно имеет три составные части:

-установление порядка снятия ограничений по миновании надобности;

-установление порядка снятия ограничений по истечении предельного срока на их введение;

-установление порядка снятия ограничений в связи с необходимостью раскрытия информации.

Ни одна из этих очевидных для данной области общественных отношений административных процедур в положении не описана, хотя столь же очевидным является то, что данные процедуры не могут быть различными от одного административного ведомства к другому.

Заинтересованные лица вправе знать, каким образом и когда они могут получить доступ к определенной скрываемой от них информации.

Четвертый компонент – организация защиты служебной информации ограниченного распространения. Некоторые элементы системы защиты описаны в разделе положения «Порядок обращения с документами, содержащими служебную информацию ограниченного распространения». Авторский коллектив подвергнет его анализу чуть ниже, здесь же отметим, что правильным было бы возложить на руководителей административных ведомств не определение организации защиты этой информации, а определение особенностей защиты, если таковые имеются. Общая же система защиты должна быть определена централизованно.

В п. 1.6 положения устанавливается, что «должностные лица, принявшие решение об отнесении служебной информации к разряду ограни-

31

ченного распространения, несут персональную ответственность за обоснованность принятого решения и за соблюдение ограничений, предусмотренных п. 1.3 (перечень сведений, в отношении которых введение ограничений не допускается. – Авт.) настоящего положения».

Установление персональной ответственности за принятие решения об установлении ограничений на распространение информации является важным элементом для упорядочения отношений в данной сфере. Однако здесь есть два момента. Первый из них – персональная ответственность во всех случаях индивидуализована по субъекту, то есть решение путем волеизъявления принимает конкретное должностное лицо, оно же и несет бремя ответственности за принятое решение. А как быть в случае, если данный гражданин после принятия решения переведен на другую должность либо вовсе прекратил свой служебный контракт? В данном случае бремя ответственности ложится на правопреемника и он, по логике, должен подвергать ревизии решения своего предшественника. Однако этот момент никак не урегулирован.

Второй момент – персональная ответственность во всех случаях должна иметь в потенции санкцию за нарушение нормативного предписания. Причем только дисциплинарной ответственностью здесь не обойтись, так как необоснованное установление ограничений на доступ к информации в современных условиях повышения степени открытости публичной власти перед обществом и стремительной информатизации должно образовывать как минимум административное правонарушение.

Пункт 1.7 Положения устанавливает, что «служебная информация ограниченного распространения без санкции соответствующего должностного лица не подлежит распространению (разглашению)». Как представляется авторскому коллективу, в данном случае целесообразно внести большую конкретику в данную административную процедуру, а именно установить, что решение о снятии ограничений на распространение сведений ранее предельного срока, установленного при введении таких ограничений, либо общего предельного срока (об этом чуть ниже) принимается лицом, установившим ограничения, его правопреемником либо вышестоящим руководителем.

Теперь о сроках ограничений. Данная проблема имеет не только конкретно-прикладное, но и важное общепрактическое значение. Конкретно-прикладное заключается в том, что уполномоченное должностное лицо при принятии решения об ограничении на распространение информации сразу же устанавливает предельный срок, по истечении которого сведения переходят в разряд общедоступных. Такой подход снимает целый ряд вопросов.

Помимо указанного, необходимо нормативно, как минимум на уровне данного положения, а как максимум – на уровне федерального за-

32

кона определить общий предельный срок установления ограничений на распространение информации в данном режиме. Это важно не только для реализации задач обеспечения доступа, но и для того, чтобы минимизировать негативные последствия от введения ограничений путем повышения ответственности должностных лиц за принимаемые решения, так как в данном случае противоправные решения через определенный срок станут достоянием общественности.

Теперь подвергнем краткому анализу правовое регулирование оборота служебной информации ограниченного распространения, установленное рассматриваемым положением. Первое, на что следует обратить внимание, это полное ориентирование регулятивных норм на оборот исключительно документов на бумажных носителях. Второе – бремя юридической ответственности за обоснованность простановки на документе пометки «Для служебного пользования» возлагается положением одновременно на исполнителя документа и лицо, подписавшее документ, что, по мнению авторского коллектива, является неправильным. Исполнитель, подготовивший документ, всего лишь высказывает свое предположение о его содержании. Юридически значимое решение принимает лицо, подписавшее данный документ, оно и должно нести ответственность за неправомерность простановки вышеуказанной пометки.

Учет документов с пометкой «Для служебного пользования» осуществляется в подразделениях так называемого «общего» делопроизводства, что подчеркивает второстепенность статуса данной системы как меры реального ограничения в доступе к определенным объемам информации.

Третье – за обеспечение сохранности данной категории документов устанавливается персональная ответственность, выражающаяся в том, что они передаются из подразделений делопроизводства работникам исполняющих подразделений под расписку. При этом, к сожалению, не устанавливается обязательность передачи данного документа под расписку от одного исполнителя другому, как это предусмотрено в отношении документов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну. Правда, при этом устанавливается, что передача документов и дел с пометкой «Для служебного пользования» от одного работника другому осуществляется с разрешения соответствующего руководителя.

Двойственность статуса документов с пометкой «Для служебного пользования» подчеркивается еще и тем, что они, с одной стороны, размножаются (тиражируются) только с письменного разрешения соответствующего руководителя и хранятся в надежно запираемых и опечатываемых шкафах, а с другой стороны, допускается их пересылка в другие организации заказными и ценными почтовыми отправлениями, что, конечно,

33

повышает уровень их сохранности, но не настолько, чтобы исключить несанкционированное ознакомление с содержанием таких документов.

О фактах утраты документов, дел и изданий, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, либо разглашения этой информации ставится в известность руководитель организации и назначается комиссия для расследования обстоятельств утраты или разглашения. Результаты расследования докладываются руководителю, назначившему комиссию.

Проведение служебного расследования по факту утраты или разглашения является важной мерой для упорядочения оборота данных сведений, однако при такой слабой организации учета фактов ознакомления практически невозможно защитить информацию от несанкционированного доступа к ней и противоправного копирования.

Поэтому можно однозначно констатировать, что при существующем уровне правового регулирования рассматриваемая система ограничения в доступе к информации малопригодна для организации реальной защиты сведений конфиденциального характера, поступающих в органы публичной власти. К тому же действие рассматриваемого положения распространяется только на федеральные органы исполнительной власти. Органы других ветвей государственной власти (судебной и законодательной) формально не имеют даже данного режима. Тем более его не имеют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Отсюда следует, что целесообразно вновь вернуться к категории «служебная тайна» на общесистемном уровне, для чего поднять планку правового регулирования данных отношений до федерального закона, разработать единые унифицированные правила оборота таких сведений как на бумажных носителях, так и в электронной форме отображения, определив при этом, что любые сведения конфиденциального характера, к которым правомерно ограничен доступ их первичным обладателем и которые в рамках установленной процедуры переданы в органы публичной власти, должны сохраняться там в указанном режиме в течение срока, установленного законом либо согласованного сторонами соответствующих отношений.

Основными блоками отношений, связанных со служебной тайной, которые должны быть урегулированы на уровне федерального закона, авторскому коллективу представляются следующие:

1)установление общего статуса служебной тайны, то есть какие органы публичной власти вправе формировать перечни таких сведений, каким образом они экспертируются и в какие сроки подлежат пересмотру;

2)какие сведения недопустимо относить к служебной тайне;

3)порядок отнесения сведений к служебной тайне (кто вводит ограничения для конкретных блоков информации и на какой срок; кто может

34

принять решение о досрочном снятии ограничений; общий порядок снятия ограничений; особенности установления ограничений на доступ к информации в электронной форме отображения и т.д.);

4) основные положения, определяющие порядок оборота сведений, составляющих служебную тайну, внутри организации и порядок направления в другие организации, учет фактов ознакомления с отдельными категориями сведений (по мнению авторского коллектива, это коммерческая тайна и персональные данные, поступившие извне);

5) предельные сроки введения ограничений на доступ к сведениям, защищаемым в режиме служебной тайны.

Следующим блоком сведений конфиденциального характера, который требует анализа в рамках настоящего исследования, являются персональные данные. Категория «персональные данные» и основные контуры правового регулирования этой правовой системы ограничения в доступе к информации были установлены законом об информации 1995 г. Именно этот акт дал первое из легальных определений данной категории, установив, что «информация о гражданах (персональные данные) – (это) сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность».

С доктринальной точки зрения очень важным является вопрос, соотносится ли категория «персональные данные» с категорией «частная жизнь» и каково это соотношение. В. В. Погуляев и Е. А. Моргунова полагают данные категории тождественными1. Авторскому коллективу настоящего исследования данное соотношение видится более сложным. Дело в том, что пределы своей частной жизни (условный барьер, за который недопустимо переходить) гражданин определяет для себя самостоятельно. В этом основная сложность в установлении объема информации, подлежащей защите. Например, многие представители артистической среды склонны к более широкому распространению информации о своей личной жизни, чем так называемые рядовые граждане. Это связано с необходимостью поддержки определенного уровня популярности.

Говоря о фундаменте при построении системы правового регулирования данных отношений, следует отметить, что они строятся на попытке некоторой формализации сведений, охватываемых категорией «частная жизнь» применительно к морально-нравственным устоям и традициям определенного общества.

Обратимся к действующей системе правового регулирования. Основным законодательным актом, который в настоящее время регулирует рассматриваемую совокупность общественных отношений, является Феде-

1 Погуляев В. В., Моругина Е. А. Комментарий к Федеральному закону «Об информации, информатизации и защите информации» – М., 2004. – С. 132.

35