45
рывах между съездами - перед Верховным Советом. Комитеты ведут переговоры и заключают соглашения с иностранными государствами по вопросам, входящим в их компетенцию.
Такие органы созданы и действуют в других странах, например в РП - Комитет экономического и научно-технического сотрудничества, в МНР - Государственный комитет по внешнеэкономическим связям.
Что касается специализированных ведомств и министерств, то Общее положение о министерствах СССР от 10 июня 1967 г., например, так формулирует функции ведомства в области внешних сношений: осуществление в установленном порядке экономических, научно-технических и культурных связей с зарубежными странами, обеспечение выполнения относящихся к отрасли обязательств СССР, вытекающих из договоров и соглашений, заключаемых с иностранными государствами.
Пункт 74 Положения подчеркивает, что министерство разрабатывает мероприятия по перспективе развития экономического и научно-технического сотрудничества в соответствующей отрасли хозяйства СССР и социалистических стран на принципах взаимной выгоды и товарищеской взаимопомощи; подготавливает предложения по координации планов развития отрасли с планами развития аналогичных отраслей стран -членов СЭВ и других заинтересованных стран.
В целом ряде государств к органам внешних сношений относятся такие органы, как ведомства, ведающие организацией и материальным обеспечением иностранного туризма. Для ряда стран (например, Италия, Югославия) работа этих органов имеет большое значение, с чем связано обеспечение поступления иностранной валюты. В СССР, например, таким органом является Государственный комитет СССР по иностранному туризму. В его компетенцию входит обеспечение развития всех видов иностранного туризма в СССР и советского туризма за границу, выполнение заданий государственного плана по туризму, расширение сотрудничества СССР в области туризма с зарубежными странами на основе принципов равенства и взаимной выгоды, координация деятельности советских организаций, связанных с приемом и обслуживанием иностранных туристов в СССР и советских туристов за границей и др.
Совет Министров СССР 13 января 1987 г. принял специальное постановление "О порядке создания на территории СССР и деятельности совместных предприятий, международных объединений и организаций СССР и других стран - членов СЭВ"1. В соответствии с этим постановлением постоянным органам Совета Министров СССР, министерствам и ве-
1 См.: Правда. 1987. 27 янв. 46
домствам и Советам Министров союзных республик поручено широко развернуть работу по созданию в Советском Союзе совместных предприятий, международных объединений и организаций СССР и других стран - членов СЭВ, определено их правовое положение.
Органы государственного управления и в первую очередь машиностроительные министерства, которые наделены правами в области внешнеэкономической деятельности, создают организации для экспорта и импорта продукции по профилю отрасли. Эти организации будут обслуживать как предприятия своего министерства, так и всех потребителей и производителей подобной продукции, что ведет к повышению ответственности отраслевых ведомств и министерств во внешнеэкономической области. При этом надо учитывать и возможность опасности так называемого ведомственного подхода, т. е, первоочередного решения проблем экспорта и импорта для своих предприятий. В этой связи в целях обеспечения интересов всего государства, а не отдельных ведомств необходимо было повысить одновременно и общегосударственный контроль за всеми участниками внешнеэкономической деятельности, соблюдением ими всеми прежде всего общегосударственных интересов. В этом случае такие функции обеспечения и контроля осуществляются Министерством по внешнеэкойомическим связям и Государственным комитетом по науке и технике.
Другими словами, когда мы говорим об осуществлении Советским государством внешнеэкономических связей, монополии внешней торговли, то речь идет не о монополии отдельных ведомств, а об осуществлении внешних сношений государства в области международных экономических отношений прежде всего через систему органов государственного управления, государственные предприятия и организации, а также через систему кооперативных объединений. Монополия внешней торговли защищает общенародные интересы, противостоит местничеству и ведомственности и является орудием экономического общения с народами других стран.
Таким образом, в государствах в силу разных конкретных оснований, но в конечном счете в результате нового характера международных отношений складывается широкая единая система работы в области внешних сношений, дипломатии данного государства, охватывающая несколько направлений внешних функций государства.
Исходя из вышесказанного, мы должны констатировать изменение содержания дипломатической службы, и мы можем сейчас определить дипломатическую службу как систему работы дипломатических кадров в ведомстве иностранных дел и зарубежных представительствах, а также в других органах внешних сношений по выполнению задач дипломатии государства или нации в период становления.
47
Зарубежные органы внешних сношений. Другая группа органов внешних сношений - органы за рубежом. Они разделяются обычно на постоянные и временные. Среди постоянных органов различают дипломатические представительства (посольства и миссии), консульские представительства, постоянные представительства при международных организациях. Особенность советской системы зарубежных органов внешних сношений, в частности, - наличие торговых представительств, считающихся частью дипломатического представительства.
Временные зарубежные органы делятся на имеющие дипломатический характер и не имеющие дипломатического характера. К временным дипломатическим органам относятся делегации на конгрессах и конференциях, на переговорах в специальных международных комиссиях ( например, в какой-либо следственной или согласительной комиссии), группы представителей государств со специальной миссией.
Временными зарубежными органами не дипломатического характера являются делегации на специальные административные конференции, так называемые комиссары (например, комиссары всемирных выставок), наблюдатели. Особую группу составляют командиры военных кораблей и воинских частей, находящихся за границей.
* * *
Когда в практике государств в настоящее время встают вопросы правового положения дипломатического представительства, представительства при международных организациях, делегаций на международные встречи и конференции и других зарубежных органов внешних сношений, прав и обязанностей их персонала, то обращаются прежде всего к действующим конвенциям многостороннего характера, которые определили их режим.
Конечно, значение и роль той или иной многосторонней конвенции в современной дипломатической практике различны, однако мы должны учитывать в настоящее время, что конвенциями универсального характера, оказывающими влияние на договорную практику государства по этому вопросу, являются Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г., Венская конвенция о консульских сношениях 1963 г. и Конвенция о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г.
Вместе с тем конвенции регионального характера (например, Гаванская конвенция о дипломатических чиновниках 1928 г.) или специального характера (например, Конвенция о привилегиях и иммунитетах СЭВ 1985 г.) играют большую роль в определении правового режима в данном районе или по вопросам, входящим в компетенцию данной организации.
48
Дипломатическая деятельность субъектов международного права в настоящее время прежде всего осуществляется в рамках Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., Гаванской конвенции о дипломатических чиновниках 1928 г., Гаванской конвенции о дипломатическом убежище 1928 г., Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН 1946 г., Конвенции о привилегиях и иммунитетах специализированных учреждений ООН 1947 г., Конвенций о привилегиях и иммунитетах отдельных международных организаций, двусторонними соглашениями об установлении дипломатических отношений и учреждении представительств. Что характерно для этих договоров? Следует подчеркнуть, что многосторонние соглашения о режиме дипломатической деятельности основываются на общепризнанных принципах современного международного права: прежде всего суверенное равенство, уважение суверенитета и невмешательство во внутренние дела, взаимность и ответственность за нарушение международного права.
В основу режима дипломатической деятельности положена объективная необходимость развития народа, находящая выражение установлением и развитием широких внешних связей с другими государствами, в необходимости обеспечить эффективное осуществление функций органов внешних сношений государств в целях их развития, укрепления мирных отношений и учета взаимных интересов в рамках и на основе современного международного права.
Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. В настоящее время Венская конвенция является основным международным правовым документом, определяющим статус и функции дипломатического представительства при главаре государств. Конвенция состоит из преамбулы и 53 статей. Кроме этого, конференция в Вене приняла факультативный протокол об обязательном разрешении споров по данной конвенции в Международном суде ООН и факультативный протокол о приобретении гражданства, в соответствии с которым сотрудники представительства, не являющиеся гражданами государства пребывания, и члены их семей, проживающие вместе с ними, не приобретают, исключительно в порядке применения законодательства государства пребывания, гражданство этого государства1.
Когда Комиссией международного права ООН в 1957 г. был подготовлен предварительный проект статей с примечаниями "О дипломатических отношениях и дипломатическом иммунитете", кодифицирующий нормы дипломатического права, касающиеся постоянного дипломатического представительства в государстве, и через генерального секретаря ООН Ко-
1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. № 18.
49
миссия разослала проект государствам-членам для замечаний, Советское правительство препроводило вербальной нотой постоянного представителя СССР при ООН 11 марта 1958 г. свои замечания. Следует подчеркнуть, что на X сессии Комиссии в проект была включена статья, основанная на замечаниях правительства СССР, по которой "дипломатический агент освобождается от всех личных повинностей" (замечание 3).
Замечания правительства СССР были направлены на уточнение ряда статей, их расширение и" дополнение, советский представитель в комиссии дал общую положительную оценку проекта и высказал пожелание, чтобы «а основе этого проекта была заключена многосторонняя Конвенция о дипломатических сношениях и иммунитетах.
Представители Советского Союза, УССР и БССР 18 апреля 1961 г. подписали Конвенцию о дипломатических сношениях и иммунитетах, выработанную конференцией в Вене, на которой делегации СССР, УССР, БССР и других стран социалистического выбора внесли свой вклад в разработку конвенционных норм дипломатического права, касающихся правового положения дипломатических представительств в стране и их персонале.
Так, принятая Венская конвенция о дипломатических сношениях 1961 г. содержит ряд положений, о которых можно сказать, что они явились результатом дипломатической практики Советского социалистического государства.
Вместе с тем советская делегация, как и другие делегации социалистических стран, на конференции при выработке Венской конвенции выступила против дискриминационных положений ст. 48 и 50 о государствах, которые только могут быть членами данной конвенции (члены ООН, члены статуса международного суда ООН, члены специализированных учреждений ООН). Президиум Верховного Совета Советского Союза, ратифицируя конвенцию 11 февраля 1964 г., сделал следующее заявление: "Союз Советских Социалистических Республик считает необходимым указать на дискриминационный характер статей 48 и 50 конвенции, согласно которым ряд государств лишен возможности стать участником этой конвенции. Конвенция регламентирует вопросы, затрагивающие интересы всех государств и поэтому должна быть открыта для участия всех государств. В соответствии с принципом суверенного равенства никакие государства не имеют права отстранять другие государства от участия в подобного рода конвенции".
Прежде всего мы констатируем, что благодаря деятельности социалистических государств, на основе их проекта, конференция приняла преамбулу конвенции, которая констатирует, что конвенция способствует развитию дружеских отноше-
50
ний между государствами независимо от различий в их государственном и общественном строе, т.е. формулирует принцип мирного сосуществования. Далее в преамбуле специально подчеркивается соответствие данной конвенции целям и принципам Устава ООН в отношении суверенного равенства государств, поддержания международного мира и безопасности и содействия развитию дружественных отношений между государствами.
Наконец, преамбула утверждает теорию функциональной необходимости привилегий и иммунитетов, поскольку здесь прямо говорится, что они предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления функций дипломатических представительств, представляющих государства.
Статья 1 конвенции посвящена приводимым в конвенции терминам, их объяснению. Так, под "главой представительства" понимается лицо, на которое аккредитующим государством возложена обязанность действовать в этом качестве, под "сотрудником представительства" понимаются глава представительства и члены персонала представительства, что включает в себя членов дипломатического персонала, административно-технического и обслуживающего персонала представительства. Причем подчеркивается, что членами дипломатического персонала являются члены представительства, имеющие дипломатический ранг, а дипломатический агент - это глава представительства или член дипломатического персонала. Под административно-хозяйственным пресоналом имеются в виду члены персонала представительства, осуществляющие административно-техническое обслуживание представительства. Лица, выполняющие обязанности по обслуживанию представительства, являются членами обслуживающего персонала. Наконец, частный домашний работник является лицом, выполняющим обязанности домашнего работника у сотрудника представительства и не являющимся служащим аккредитующего государства.
Важным положением является определение помещения представительства, под которым в конвенции понимается здание или части зданий, используемые для целей представительства, включая резиденцию правительства, кому бы ни принадлежало право собственности на них, включая обслуживающий данное- здание или часть здания земельный участок.
В практике государств в настоящее время часто возникают вопросы, связанные с уяснением смысла того или иного положения конвенции в их применении.
Так, когда в октябре 1965 г. второй секретарь посольства Нигерии в Москве стал регистрироваться в протокольном отделе МИД СССР и встал вопрос о предоставлении ему дипломатической карточки, то оказалось, что у него общеграждан-
51
ский, а не дипломатический паспорт, но виза, выданная посольством СССР в Лагосе, дипломатическая.
В соответствии с нигерийским законодательством дипломатический паспорт может получить тот сотрудник дигоюмаги-ческого представительства Нигерии за рубежом, относящийся к дипломатическому персоналу, который до своего назначения на должность работал в центральном аппарате МИД. В то время Нигерия не была участником Венской конвенции. В соответствии с практикой Советского Союза дипломатическая карточка, а следовательно, режим дипломатических привилегий и иммунитетов представляется членам дипломатического персонала, имеющим дипломатический паспорт и дипломатическую визу. Однако, учитывая участие СССР в Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г., нормальное развитие отношений с Нигерией, необходимость создания благоприятных условий эффективного осуществления функций представительством, МИД СССР счел возможным в этом конкретном случае выдать дипломатическую карточку 2-му секретарю Нигерийского посольства в Москве.
Постоянное дипломатическое представительство учреждается в результате взаимного согласия государств вследствие установления дипломатических отношений (ст. 2 Венской конвенции).
Конвенция отразила сложившуюся в международной практике норму о том, что постояные дипломатические сношения между государствами осуществляются их дипломатическими представительствами, выступающими в качестве органа государства. Надо отметить, что Советское государство первым стало рассматривать в своих законодательных актах дипломатические представительства как органы государства и тем самым положило начало утверждению в международном праве этого положения.
Для начала миссии главы представительства важно получение так называемого агремана, т. е. предварительное согласие на принятие данного представителя в качестве главы дипломатического представительства. Получить агреман обязательно, это - твердо установившаяся норма современного дипломатического права (ст. 4 Венской конвенции).
Статья 7 этой Венской конвенции говорит о том, что аккредитующее государство может свободно назначать сотрудников представительства. Нотифицируется, что такое-то лицо желают назначить советником, секретарем или атташе, или прямо запрашивается виза для такого-то, назначаемого секретарем или атташе. Если в течение недели на ноту нет ответа, считается, что данное лицо принимается. Но обыкновенно ответ дают раньше. При запросе визы ответ обычно дается сразу.
Что касается военных, морских или авиационных атташе, то государство пребывания может требовать сообщения их имен заранее на их утверждение (ст. 7 Венской конвенции).
52
Статья 10 Венской конвенции говорит о том, что о прибытии и отбытии сотрудников дипломатического представительства, а также членов их семей и их частных домашних работников, уведомляются Министерство иностранных дел государства пребывания. Подобное уведомление делается в тех случаях, когда работники представительства или частные домашние работники нанимаются или увольняются на месте.
Быстрая дача агремана является свидетельством хороших отношений между государствами.
Юридически важно то, что в агремане можно отказать и не требуется мотивировки отказа (ст. 4 Венской конвенции).
Серьезен вопрос о возможности принятия лица, принадлежащего к гражданству той же страны, куда оно назначено. Нормой считается, что свой гражданин или свой эмигрант, натурализовавшийся за границей, может быть назначен на дипломатическую должность, как правило, только с согласия государства пребывания. Поэтому редакция статьи 8 п. 2 Венской конвенции о дипломатических сношениях гласит следующее: "Члены дипломатического представительства не могут назначаться из числа лиц, являющихся гражданами государства пребывания, иначе как с согласия этого государства, причем это согласие может быть в любое время аннулировано".
Практика международных отношений, чрезвычайное их разнообразие обусловили появление в составе дипломатических представительств лиц, дипломатов, специальных атташе, т.е. относящихся к дипломатическому персоналу, являющихся специалистами в той или иной отрасли хозяйства.
Слово "атташе" буквально значит - прикрепленный или прикомандированный. Атташе бывают гражданские, состоящие на службе по дипломатическому ведомству и связанные со специальными ведомствами, являющиеся младшими и старшими дипломатическими работниками представительства, причем на них могут возлагаться разные задачи: атташе по прессе, атташе по вопросам финансов, торговый атташе. Атташе может не иметь специального названия.
Появление особой подобной категории дипломатов является выражением необходимости для современного дипломатического представительства хорошо разбираться в подчас сложной экономике современного государства, иметь сотрудников со специальными знаниями предмета.
В настоящее время институт специальных атташе характерен для дипломатических представительств практически всех государств. В зависимости от потребностей того или иного государства и объема отношений с государством пребывания можно назвать в представительствах атташе по вопросам сельского хозяйства, продовольствия, по гражданской авиации, нефти, телевидению, финансам, по вопросам рыболовства, по социальным вопросам и др.
53
Атташе бывают военные, представляющие особую категорию специальных атташе. Правовое положение военных атташе к настоящему времени считается признанным всеми государствами, участвующими в международном общении.
Военные атташе являются генералами, адмиралами и офицерами действительной службы.
Первой функцией таких атташе является функция оказания дипломатическому представителю необходимой помощи по всем военным вопросам, т.е. быть военным экспертом, так как часто дипломатический представитель не является военным специалистом.
Во-вторых, представление своей армии и ее командования в государстве пребывания. Военные атташе присутствуют на парадах, на различных торжественных церемониях, выражают от имени своей армии благодарность, соболезнование и т.д.
Атташе может обращаться с определенными просьбами в военные инстанции государства пребывания по вопросам своих военнослужащих (например, за разрешением на осмотр военных сооружений, на прием в местные военные учебные заведения и др.), присутствовать в качестве наблюдателей на маневрах- и др.
История знает много примеров, когда военные атташе принимали активное участие в переговорах о военном сотрудничестве между государствами.
Вся деятельность военного атташе должна находиться в соответствии с нормами международного права и законами и обычаями страны пребывания.