Собственно начало дипломатической миссии может определяться: 1) назначением представителя, 2) приездом его в ту страну, куда его направляют, и, наконец, 3) официальным вручением им своих верительных грамот. Наиболее важен третий момент: формально зарубежный представитель, находясь "в миссии", вступает в исполнение своих обязанностей после передачи им своих полномочий, или, говоря принятым термином, своих верительных грамот тому лицу, которое правомочно по конституции данного государства эти грамоты принять.
Но большое значение имеют и два предыдущих названных момента, скорей в порядке обыкновения, т.е. складывающегося обычая, чем в порядке уже твердо установившихся норм.
Верительные грамоты обычно даются послу, посланнику, а когда в некоторых случаях назначается постоянный поверенный в делах или политический представитель (например, до заключения государственного договора с Австрией политический представитель Австрии в СССР при правительстве СССР), то в этом случае он должен вручать письмо министру
54
иностранных дел страны пребывания от министра иностранных дел страны отравления.
Верительные грамоты удостоверяют представительный характер деятельности дипломатического представителя.
В тексте указывается, что глава государства просит главу другого государства, к которому верительные грамоты адресованы, верить всему тому, что данный дипломатический представитель будет излагать в стране пребывания. Фиксируется, кто направляется в цачестве дипломатического представителя и в каком ранге. Причем перед фамилией дипломатического представителя, как правило, констатируется состояние отношений между странами.
Советская верительная грамота заявляет, что глава Советского государства настоящим уполномочивает такого-то в качестве своего посла, посланника и т.д. в такой-то стране и просит верить его словам и действиям.
Что касается протокола вручения верительных грамот, то, например, в Советском Союзе он установлен следующий: прежде всего посол или посланник наносит визиты заведующему протокольного отдела МИД, который знакомит главу представительства с порядком вручения; затем следует визит к министру иностранных дел СССР, которому передается копия верительных грамот, копия отзывных грамот предшественника, если последний не передал ее сам при прощальном визите, текст речи, которую он произнесет при вручении верительных грамот. В этот же визит глава представительства просит о содействии в приеме его Президентом СССР для вручения верительных грамот.
После назначения главой государства или его заместителем, в случае его отсутствия, даты и времени вручения верительных грамот и информации об этом представительства, последнее сообщает протокольному отделу МИД список членов дипломатического персонала, которые будут присутствовать при церемонии вручения верительных грамот (форма одежды - парадная форма, национальный костюм, фрак или черный костюм, с орденами).
В день вручения верительных грамот зав. протокольным отделом МИД СССР (или его заместитель в случае отсутствия заведующего) приезжает в представительство или в официальную резиденцию посла или посланника на автомашине главы государства. Заведующий протокольным отделом сопровождает главу представительства в этой автомашине (на заднем сиденье слева от посла или посланника) в Кремль.
Дипломатический персонал, поименованный выше, следует в Кремль на своих машинах.
Военный комендант Большого Кремлевского дворца встречает главу представительства у входа в здание, стоя на площадке вестибюля дворца в парадной форме и приветствует
55
главу представительства отдачей чести. Военный комендант сопровождает главу представительства до переднего зала, в котором зав. протокольным отделом представляет главе представительства официальных лиц Советской стороны, которые будут присутствовать на церемонии вручения грамоты. Далее, зав. протокольным отделом приглашает посла или посланника, сопровождающих его лиц, официальных лиц Советской стороны в зал, где будет происходить церемония.
Справа от главы представительства идет заведующий территориальным отделом МИД, слева - заведующий протокольным отделом. Одновременно из противоположной двери в зал входят глава государства и сопровождающие его заместители министра иностранных дел СССР. За один-два шага от середины зала глава представительства останавливается напротив главы государства и приветствует его небольшим поклоном. Зав. протокольным отделом представляет его главе государства.
Затем глава представительства произносит речь на иностранном или русском языках, в первом случае переводчик переводит речь на русский язык. После перевода глава представительства вручает свои верительные грамоты и отзывные грамоты своего предшественника и возвращается на прежнее место. Затем ответную речь произносит глава государства, которая переводится на язык посла или посланника. После этого Президент и глава представительства обмениваются рукопожатиями. Президент представляет главе представительства заместителя министра иностранных дел, а глава представительства - всех сопровождающих его членов дипломатического персонала. Президент приглашает главу представительства на беседу, в которой участвует заместитель министра иностранных дел, в другой зал. Остальные присутствующие остаются в зале. После беседы Президент приглашает главу представительства и всех присутствующих лиц сфотографироваться.
Затем глава представительства прощается с Президентом и другими официальными лицами и в сопровождении зав. протокольным отделом МИД СССР направляется в свою резиденцию в том же порядке, в котором прибыл в Кремль1.
С того момента, как представитель получил назначение от правительства своей страны и выехал к месту своей службы, он уже является дипломатическим агентом. Его следует пропускать через страны, лежащие на дороге к месту его службы, и при этом пропуске принято предоставлять ему ряд привилегий и льгот.
1 Протоколы вручения верительных грамот в различных государствах отличаются друг от друга: СССР//Известия. 1961. 4 дек. Никифоров Д. С., Борун-ков А. Ф. Дипломатический протокол в СССР, принципы, нормы, практика. М., 1985; Англия// - Сатоу Э. Руководство по дипломатической практике. М., 1961. Гл. XIX. 56
Статья 40 Венской конвенции говорит об обязанностях третьих государств: "Если дипломатический агент проезжает через территорию третьего государства, которое выдало ему визу, если таковая необходима, или находится на этой территории, следуя для занятия своего поста либо возвращаясь на этот пост или же в свою страну, это третье государство предоставляет ему неприкосновенность и такие другие иммунитеты, какие могут потребоваться для обеспечения его проезда или возвращения. Это относится также к любым членам его семьи, пользующимся дипломатическими привилегиями и иммунитетами, которые сопровождают дипломатического агента или следуют отдельно, чтобы присоединиться к нему или возвратиться в свою страну.
При обстоятельствах, подобных тем, которые указаны выше, третьи государства не должны препятствовать проезду через их территории членов административного, технического или обслуживающего персонала представительства и членов их семей".
Третьи государства должны предоставлять официальной корреспонденции и другим официальным сообщениям, находящимся в транзите, включая закодированные или шифрованные депеши, те же свободы и защиту, которые предоставляются государством пребывания. Они должны предоставлять дипломатическим курьерам в транзите те же неприкосновенность и защиту, которые обязано предоставлять государство пребывания.
Статья, с одной стороны, как бы говорит об обязанности третьего государства предоставлять привилегии и иммунитет работнику представительства, с другой - как бы признает, что каждое государство вправе урегулировать допущение на свою территорию иностранцев. Следует заметить, что второй абзац статьи является новым моментом в дипломатическом праве.
Начало функций главы дипломатического представительства в Венской конвенции о дипломатических сношениях в ст. 13 определяются так: глава представительства считается приступившим к выполнению своих функций в государстве пребывания или когда он сообщил о своем прибытии и верная копия его полномочий была представлена в Министерство иностранных дел страны пребывания, или когда он представил свои верительные грамоты, смотря по практике, существующей в государстве пребывания, которая должна применяться; этот порядок предоставляется на усмотрение государства пребывания, точнее, в зависимости от сложившейся в этом государстве практики, но главное - эта система должна применяться единообразно.
Следует отметить часто встречающуюся особенность дипломатического представительства. Это известный дипломатическому праву институт кумулирования миссии. Под этим тер-
57
мином понимаются два различных явления и только во втором случае следует его применять.
Говорят о кумулировании миссии, когда одно лицо представляет свою страну в нескольких государствах. Это, собственно, усложнение миссии данного человека. Это пример в практике не редкий.
Международное право признает и регулирует эти отношения нормой, выраженной, в частности, в статье 5 Венской конвенции о дипломатических сношениях, которая гласит, что, если не заявлено возражения каким-либо из соответствующих государств пребывания, глава представительства в одном государстве может быть аккредитован в качестве главы представительства в каком-либо или нескольких других государствах.
Строго говоря,, кумуляцией надо называть случай, когда данное лицо представляет несколько стран - свою и некоторые другие в третьем государстве. Это международное представительство одного государства другим через свой аппарат.
В практике некоторых стран имеют место случаи совмещения должности дипломатического представителя при главе государства в каком-либо определенном государстве и должности постоянного представителя при какой-либо международной организации (п. 3 ст. 5 Венской конвенции 1961 г.).
Статья 41 Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. обязывает дипломатических сотрудников представительства к следующему: 1) без ущерба для дипломатических привилегий и иммунитета на всех лиц, пользующихся такими привилегиями и иммунитетом, лежит обязанность уважать законы и правила государства пребывания. На них также лежит обязанность невмешательства во внутренние дела этого государства; 2) при отсутствии соглашения о другом, все официальные дела с государством пребывания, вверенные дипломатическому представительству его правительством, ведутся с министерством иностранных дел государства пребывания или через его министров; 3) помещениями дипломатического представительства не надлежит пользоваться никаким способом, несовместимым с функциями представительства, предусматриваемыми в настоящей Конвенции, или в других нормах общего международного права, или в каких-либо специальных соглашениях, действующих между аккредитующим государством и государством пребывания.
Дипломаты в соответствии с этой нормой международного права не должны принимать участия, например, в политических кампаниях. Однако дипломатические представления с целью защиты интересов государства дипломатического представителя или его граждан не составляют вмешательства во внутренние дела государства пребывания, о котором говорится в статье. Следует подчеркнуть, что, говоря о нормальном на-
58
нале ведения официальных дел, статья допускает возможность в силу соглашения (явного или молчаливого) между двумя государствами осуществлять сношения представительства непосредственно с другими органами власти государства пребывания, что часто делают в особенности специальные атташе.
Обязанность соблюдения законов и обычаев государства пребывания должна сочетаться с обязанностью беречь престиж и права своей страны и ее граждан, и в этих случаях тактичность и твердость имеют огромное значение.
Произнесение политической речи, поносящей страну пребывания или критикующей установившийся в данной стране режим или политику, несовместимы с положением представителя.
Дипломатическому представителю в стране пребывания надлежит строго и неуклонно уважать мирные и дружественные отношения данного государства со всеми другими странами и в первую очередь с соседними странами и ни в коем случае не вмешиваться в их отношения. Однако зачастую дипломатические представители нарушают этот принцип международного права.
В октябре 1960 г. в печати было опубликовано сообщение о неприглядной деятельности дипломатических представительств США в Испании и некоторых других странах по вербовке лиц для ведения подрывной деятельности против Кубы и подготовке вторжения. Американское посольство в Мадриде вербовало через свою агентуру в Испании бывших военных летчиков и направляло их в специальные лагеря в ряде стран Латинской Америки для подготовки к вторжению на Кубу.
В июле 1985 г. испанский журнал "Интервью" опубликовал репортаж об операциях шпионского ведомства США в Испании. Как пишет журнал, на седьмом этаже посольства США в Мадриде 15 сотрудников посольства работали на ЦРУ. Глава шпионской сети (около 1000 агентов) первый секретарь посольства Леонард Терри, работая еще в Уругвае, участвовал там вместе с репрессивными органами в уничтожении "Движения за национальное освобожение" (Тупамарос). Поль Грэм Нигус, Ричард Пара, Дэннис Дэвид Лэмб (третий и второй секретари, вице-консул) занимаются теми, которые "могут представить опасность" для военных баз США в Испании.
Руководство авиакомпании ГДР "Интерфлюг", решив улучшить обслуживание авиапассажиров, заключило в мае 1963 г. официальное соглашение с австрийской авиакомпанией "АУА" об организации регулярных полетов между Веной и столицей Германской Демократической Республики Берлином. Благодаря этой новой авиалинии пассажиры выиграли во времени около четырех часов, снизилась также стоимость билетов.
Венская печать сообщала, что посол ФРГ в Австрии Янц
59
прилагал максимум усилий, чтобы сорвать соглашение между авиакомпаниями "Интерфлюг" и "АУА". Неизвестно, в какой форме Янц высказал свое требование, но результат налицо: австрийские власти уступили этому нажиму, являющемуся неприкрытым вмешательством во внутренние дела нейтральной страны1.
В августе 1966 г. в ОАР был арестован журналист Мустафа Амин во время передачи сотруднику американского посольства в Каире Брюсу Одеме секретной информации.
Следственные органы установили, что М. Амин в течение ряда лет передавал в США секретные сведения политического, военного и экономического характера. Американской разведкой, в частности, ему было поручено, как свидетельствуют стенографические отчеты о беседах М. Амина и Б. Одема, собирать детальные сведения о взаимоотношениях ОАР и Советского Союза.
Если аккредитованные сотрудники представительства откажутся выполнить или не выполнят в течение разумного срока свои вышеупомянутые обязательства, государство пребывания может отказаться признавать данное лицо работником представительства. Государство может объявить, что функции соответствующего лица прекращаются, оно объявляется persona поп grata, что оно больше не признается сотрудником представительства и что оно перестает пользоваться дипломатическими привилегиями (п. 12 ст. 9 Венской конвенции). Считается общепризнанным, что государство пребывания не обязано мотивировать свое решение (п. 1 ст. 9 Венской конвенции).
В октябре 1964 г. группа дипломатов американского посольства в Москве и дипломат английского посольства, следуя в поезде по маршруту Москва - Владивосток, занимались разведывательной деятельностью, несовместимой со статусом дипломата.
6 октября 1964 г. МИД СССР направил посольству США в Москве и посольству Великобритании в Москве ноты, в которых оно заявило решительный протест по поводу такой недопустимой деятельности военного атташе США полковника Дж. А. Обри, помощника военного атташе подполковника К. Р. Ливера и помощника военно-воздушного атташе Дж. Ф. Смита, помощника военно-морского атташе Великобритании в СССР лейтенант-коммандора Н. Лавиля и оставило за собой право вернуться к вопросу о возможности дальнейшего пребывания указанных дипломатических сотрудников посольств США и Великобритании в Москве.
14 декабря 1964 г. МИД СССР в ноте посольству США заявил: "Министерство подтверждает протест, заявленный по-
1 См.: Правда. 1963. 24 мая.
сольству в ноте № 55/0 США от 6 октября с. г., по поводу недопустимой деятельности военного атташе США полковника Дж. А. Обри, помощника атташе подполковника К. Р. Ливера и помощника военно-воздушного атташе майора Дж. Ф. Смита, несовместимой с их статусом аккредитованных дипломатических сотрудников, и объявляет указанных лиц персонами нон грата.
Как уже заявлялось, министерство ожидает, что посольством будут приняты должные меры к недопущению впредь подобной незаконной деятельности и к строгому соблюдению всеми сотрудниками посольства норм и правил поведения аккредитованных дипломатических представителей"1.
В тот же день нота аналогичного содержания об объявлении персоной нон фата помощника военно-морского атташе Великобритании в СССР лейтенант-коммандора Н. Н. Лавиля была направлена Министерством иностранных дел СССР посольству Великобритании в Москве.
Если имеет место деятельность дипломата, направленная против существующего строя, правительства в данной стране, тогда государство пребывания может прибегнуть и к так называемому "димисслу". Он состоит в сообщении, что данного представителя рассматривают как частное лицо. Это понимается как приглашение немедленно покинуть страну.
В советской практике известны такие случаи с французским послом Нулансом в 1919 г., с японским чрезвычайным представителем Ватанабе в 1924 г. В обоих случаях политическая деятельность этих персонажей приобрела настолько скандальный характер, что пришлось прибегнуть к сообщению, что они будут рассматриваться как частные лица.
Миссия прекращается по уведомлению аккредитующим государством государства пребывания о том, что функции дипломатического агента прекращаются, и тогда, когда государство пребывания заявляет, что оно отказывается признавать дипломатического агента сотрудником представительства (ст. 43 Венской конвенции 1961 г.). Обычным окончанием миссии является выполнение возложенных на миссию поручений.
Миссия прекращается также сроком полномочий. Сейчас очень редко верительные грамоты даются на срок,, в прежнее время это бывало чаще. Но если срок истекает, естественно, полномочия прекращаются, иммунитет перестает действовать и данное лицо становится частным лицом2.
Миссия прекращается со смертью дипломатического пред-
1 Правда. 1964. 7 окт.; 16 дек.
2 Отлучка или отпуск представителя влечет за собой его замену указанным им (с сообщением местному правительству) лицом из состава посольства или миссии в качестве временного поверенного в делах на срок отлучки или отпуска, и миссия в этом случае не прекращается.
61
ставителя. Пост замещается старшим по рангу членом посольства или миссии в качестве временного поверенного в делах. Если такого заместителя нет - пост оказывается вакантным.
Возможен конец миссии - отзыв. Правительство страны отправления может найти, что данный дипломат достаточно поработал в данной стране, желает его повысить, перевести на другой пост, вернуть на родину и т. д. (ст. 43 Венской конвенции 1961 г.). Это так называемый нормальный случай отзыва. Установилась почти традиция, что больше 10 лет редкий из современных послов находится на одном и том же месте и затем или переводится в другую страну, или возвращается в центральное ведомство.
Другим случаем окончания миссии является отставка дипломата, потому ли, что он уходит в отставку за выслугой лет, как, например, ушел со своего поста посол Англии в СССР Кэлли, потому ли, что он недоволен своим правительством, как это сделал посол Кубы в Аргентине Альберто Энимоса Браво, который в 1958 г. порвал с правительством диктатора Батисты и подал в отставку, или своим положением, или по семейным обстоятельствам желает освободиться от дипломатической службы.
При нормальном отзыве посол, если его преемник еще не прибыл, представляет отзывную грамоту лично, либо его преемник одновременно со своими верительными грамотами вручает отзывную грамоту своего предшественника, который при этом может быть даже с прощальным визитом.
Бывают случаи отзыва, не связанные с поведением дипломата. Это разрыв дипломатических отношений между двумя государствами, война и революция либо в стране назначения, либо в стране отправления.
При разрыве дипломатических отношений и при начале войны функции представителя прекращаются. Иммунитет его обычно сохраняется на разумный срок до пересечения границы. Если он затягивает пребывание, ему можно сообщить, что он будет рассматриваться с такого-то момента как частное лицо и даже можно препроводить его на границу, что всегда бывает в случае войны.
Могут быть случаи, когда новое правительство почему-либо неприемлемо для правительства страны отправления дипломата. Тогда функции дипломатического представителя естественно теряют свою силу.
Если революция происходит в стране отправления, нормально считается, что новое правительство должно возобновить полномочия прежнего представителя, если оно персонально находит этих представителей для себя приемлемыми. Если оно полномочий не возобновляет, то данное лицо перестает быть представителем. Обыкновенно он сам заявляет
62
о своей отставке, но бывает, что он остается, и иноща из враждебности к новому строю правительство страны пребывания посла делает вид, что посол все еще кого-то представляет, хотя в действительности он уже не является дипломатическим представителем. Очень остро сказались эти классовые моменты в отношении к послам бывшего временного правительства России и к представителям буржуазной Литвы, Эстонии и Латвии, Китая. Это аномалия, это акты политической враждебности. С точки зрения международного права, это признание фиктивных дипломатов абсолютно неправомерно.
Далее, миссия оканчивается, если то или иное государство прекратит свое существование.