НКО выступают носителями идеи участия, социального партнерства. Их основными ресурсами являются международная экспертиза, то есть новые знания и методы работы, опыт работы с использованием новых принципов и знаний и опыт работы с ситуациями, семьями и детьми, которые не входили в зону компетенции государственных учреждений. В данном случае примером служит сопровождение семей в ситуации риска изъятия ребенка, сопровождение принимающих семей, социальная адаптация выпускников, наставничество и другое Shpakovskaya L., Kulmala M., Chernova Z. Идеальная организация заботы о детях, оставшихся без попечения родителей: реформа системы защиты детей как борьба за ресурсы и признание //Laboratorium: Russian Review of Social Research. - 2019. - Т. 11. - №. 1. - С. 57-81..
Законодательно Российской Федерации устанавливает следующее: «деятельность органов опеки и попечительства по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг, осуществляется во взаимодействии с другими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и общественными организациями.» Данное утверждение означает то, что теоретически предоставление социальных услуг детям-сиротам должно происходить не только государственными, но также и общественными и другими организациями. Таким образом, проблема состоит не в законодательном регулировании, а в его практическом исполнении.
В наши дни российские НКО участвуют в решении многих социальных проблем, которые характерны для различных групп населения. Прежде всего, это проблемы здоровья, социального сиротства, проблемы развития и качества инфраструктуры здравоохранения, образования и ряда других социальных сфер; проблемы материального неблагополучия, незащищенности прав граждан, социальной некомпетентности и социальной реабилитации; проблемы профилактики и рецидива попадания в трудную жизненную ситуацию и так далее. Мерсиянова И. В. и др. Сотрудничество государства и структур гражданского общества в решении социальных проблем //Вопросы государственного и муниципального управления. - 2011. - №. 2.
За последние несколько лет выросла роль социально ориентированных НКО в выработке и реализации социальной политики в субъектах Российской Федерации. Либо в регионы приходят крупные благотворительные фонды со своими программами и паритетным финансированием, либо региональные НКО становятся ресурсными центрами по социальному проектированию и модернизации социальной политики, обучению специалистов и контролем за их деятельностью, организации межведомственного и мультидисциплинарного взаимодействия. Значительную роль в усилении позиции НКО в регионах сыграл Фонд поддержки детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, который при реализации своих программ в регионах обязательно включает в качестве партнеров некоммерческий сектор, предоставляет на конкурсной основе гранты НКО, публикует лучший опыт работы и разрабатывает для партнеров методические рекомендации Семья Г.В., Телицына А.Ю. Роль некоммерческих организаций и института добровольчества в реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы //Psychological Science & Education. - 2016. - Т. 21. - №. 1..
С начала 2000-х годов в социальной политике России произошел сдвиг в пользу вовлечения российских некоммерческих организаций в предоставление социальных услуг и их помощи в реализации социальной политики Bindman, Eleanor. "The state, civil society and social rights in contemporary Russia." East European Politics 31.3 (2015): 342-360.. Примеры участия НКО в реализации социальной политики в России с примерами приведены в Таблице 4.
Таблица 4. Примеры участия НКО в реализации социальной политики
|
Пример участия НКО в реализации социальной политики |
Практический результат участия |
Пример |
||
|
1 |
Представители некоммерческих организаций входят в общественные, экспертные и координационные советы, активно участвуют в обсуждении законопроектов и отслеживают практику их применения |
За 2013-2014 годы с участием представителей НКО было принято более 40 поправок в действующее законодательство Семья Г. В., Телицына А. Ю. Роль некоммерческих организаций и института добровольчества в реализации Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012-2017 годы //Psychological Science & Education. - 2016. - Т. 21. - №. 1. |
Уточнение перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить (удочерить) ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную или патронатную семью. |
|
|
2 |
НКО и социальные предприниматели являются одними из основных официально зарегистрированных поставщиков социальных услуг на субнациональном уровне в России в определенных областях деятельности |
Оказание помощи приемным семьям российскими детскими деревнями SOS в соответствии с 442-ФЗ |
Перечень основных услуг: судебная поддержка в получении доступа к государственной помощи (в натуральной или денежной форме), связанную с реализацией социальных прав. |
Источник: составлено автором на основе открытых данных
Однако в целом социальные услуги все еще оказываются в основном государственными компаниями. Соотношение доли официально зарегистрированных провайдеров социальных услуг в России в 2016 году представлено в Таблице 5. В Таблице представлены данные по тем регионам, по которым удалось найти данные в открытом доступе.
Таблица 5. Доли официально зарегистрированных провайдеров социальных услуг в России в 2006 году по категориям в их общем количестве, %
|
Доля НКО |
Доля предпринимателей |
Доля государственных учреждений |
||
|
Алтайский край |
1,3 |
2,6 |
96,2 |
|
|
Липецкая область |
2,3 |
- |
97,8 |
|
|
Тюменская область |
5,9 |
2 |
92,2 |
|
|
Ставропольский край |
10,6 |
2,4 |
87,1 |
|
|
Тамбовская область |
11,4 |
4,5 |
84,1 |
|
|
Санкт-Петербург |
14,3 |
4,7 |
80,9 |
|
|
Пермский край |
9,2 |
27,2 |
62,1 |
|
|
Ленинградская область |
14,1 |
22,4 |
62,5 |
Источник: составлено автором на основе данных о списках официально зарегистрированных провайдеров социальных услуг по субъектам РФ
Рассмотрим более подробно, каким образом НКО в России вовлечены в решение проблемы изоляции детей-сирот. Отметим, что в Рекомендациях Общественной палаты Российской Федерации по итогам межрегиональной конференции на тему: «Совершенствование системы постинтернатного сопровождения. Повышение роли СО НКО» отмечено следующее: не в полной мере используется опыт социально ориентированных некоммерческих организаций по применению технологий наставничества, кураторства государственными организациями и службами, которые обеспечивают сопровождение выпускников организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в период их адаптации к условиям самостоятельного проживания. В Таблице 6 приведена систематизированная информация по деятельности НКО по различным направлениям интеграции детей-сирот.
Таблица 6. Практики НКО по социализации, трудоустройству и образованию детей-сирот
|
Название НКО |
Основные направления деятельности |
||
|
1 |
МОО «Старшие Братья Старшие Сестры» |
Программа наставничества |
|
|
2 |
НБФ «Надежда» |
Программа социальной адаптации «Начало пути» |
|
|
3 |
Фонд «ФОКУС-МЕДИА» |
Программа трудоустройства студентов профессиональных училищ и колледжей |
|
|
4 |
Центр постинтернатного сопровождения «Расправь крылья!» |
Программа постинтернатного сопровождения и поддержки выпускников детских домов, школ-интернатов и замещающих семей |
Источник: составлено автором на основе открытых источников
Среди прочих проблем НКО тесно сотрудничают с семьями на местах, как с кровными, так и с приемными, снижая тем самым остроту проблему отмены решения об устройстве ребенка на воспитание в семью (под опеку или на усыновление), что может происходить как по инициативе приемных родителей и усыновителей, так и в случае, если семья не выполняет надлежащим образом обязанности по воспитанию или жестоко обращается с ребенком. В результате часть детей-сирот имеют неоднократный опыт перемещений. Статистика представлена на Рисунке 6, всего случаев на 100 решений о передаче в семью.
Рисунок 6. Отмены решений о передаче в семью, всего случаев на 100 решений о передаче в семью
Источник: составлено автором на основе данных Минпросвещения - форма стат. наблюдения 103-РИК.
Случай отказа ребенка-сироты из семьи, как и предшествующая ему ситуация, наносит тяжелую психологическую травму, влияет на успешность его социализации. Кроме того, повторное устройство таких сирот в семью, как правило, затруднено; предполагает предварительное проведение кропотливой социально-психологической работы с ребенком.
Для тестирования гипотезы о более эффективной интеграции детей-сирот в жизнь общества необходимо определить само понятие «эффективности». В иностранной литературе «эффективность интеграции» обычно выражается такими терминами как «самостоятельная жизнь» (Independent Living), то есть возможность человека жить в обществе, однако не зависеть от него. Независимая жизнь возможна благодаря сочетанию различных экологических и индивидуальных факторов, и включает в себя возможность принимать решения относительно того, где жить, с кем жить и как жить.
Зарб (Zarb) утверждает, что независимая жизнь является наиболее экономически эффективным способом поддержки людей с ограниченными возможностями, «потому что помощь точно соответствует индивидуальным потребностям и со временем, вероятно, также поможет снизить общий уровень спроса как на социальную помощь, так и на другие государственные услуги» Zarb G. The economics of independent living //Independent Living Institute. - 2003.. По его словам, инвестиции в независимую жизнь также могут снизить зависимость от неформального ухода и благотворительности. С другой стороны, неспособность поддерживать независимую жизнь со стороны государства приводит к исключению людей из социальной и экономической жизни.
Как было показано ранее, НКО активно вовлечены в трудоустройство детей-сирот, а также их образование. Большой проблемой для анализа является отсутствие или недостаточность данных о судьбе сирот после выпуска из детских домов. Официальная статистика позволяет сделать лишь общие выводы. По данным фонда «Дети наши», недоступность выпускников для контакта по-прежнему остается ключевой сложностью в работе с этой группой, в исследовании 2018 года представителям фонда удалось получить информацию лишь о 33% подшефных детских домов. Также согласно исследованию, вовлеченность детей в проекты фонда оказывает положительное влияние: чем активнее дети участвуют в проектах фонда (кто-то в одном, кто-то - в нескольких сразу), тем выше процент их благополучия во взрослой жизни. В той или иной мере в проектах фонда участвовало ѕ выпускников подшефных детских домов. Для данной выборки показатели дальнейшего устройства жизни намного лучше, чем в среднем по выборке всех детей-сирот. Так, например, материальное положение ребят сегодня ничем не отличается от положения «среднестатистического россиянина»: определяется как «среднее» для 63% ребят (65% -- по России в целом) Официальный сайт БФ «Дети наши» .
Рассмотрим более детально происходящие в России изменения в политике защиты детей-сирот на законодательном уровне. Ключевым документом проводимой в РФ реформы стало Постановление Правительства РФ от 24 мая 2014 года № 481 «О деятельности организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, об устройстве в них детей, оставшихся без попечения родителей» Официальный сайт Consultant.ru , которое на официальном уровне кардинально изменило смысл заботы в интернатах. Несмотря на возможные погрешности статистики, очевидно, что за последние 20 лет произошел переход от инстититуциональной заботы как приоритетной формы защиты детей без попечения родителей к заботе семейной, что в количественном измерении отражено в Таблице 7.
Таблица 7. Динамика количественных показателей деинституциализации сиротства в России
|
Год |
2000 |
2016 |
|
|
Доля сирот в госучреждениях |
27% |
12% |
|
|
Доля детей, устроенных в семью |
2% |
20% |
Источник: составлено автором на основе аналитических материалов Biryukova S., Sinyavskaya O. Children out of parental care in Russia: What we can learn from the statistics //The Journal of Social Policy Studies. - 2017. - Т. 15. - №. 3. - С. 367-382
Постановление Правительства РФ от 24 мая 2014 г. N 481, запустило в стране масштабную реформу сиротских учреждений. Наиболее интересные пункты Постановления Там же, по мнению автора, следующие:
1. В организациях для детей-сирот создаются благоприятные условия пребывания, приближенные к семейным, способствующие интеллектуальному, эмоциональному, духовному, нравственному и физическому развитию детей.
2. Проживание детей организовывается по принципам семейного воспитания в воспитательных группах, размещаемых в помещениях для проживания, созданных по квартирному типу.
3. В организации для детей-сирот обеспечивается возможность детям иметь индивидуальное пространство для занятий и отдыха, личные вещи в свободном беспрепятственном доступе, в том числе одежду, игрушки, книги и другие вещи, которые могут храниться в комнате детей или других помещениях, отведенных под проживание группы, а также их сохранность. Приобретение личных вещей для детей осуществляется по возможности с участием детей.
4. Дети, находящиеся под надзором в организациях, оказывающих социальные услуги, получают дошкольное, начальное общее, основное общее, среднее общее образование в близлежащих дошкольных образовательных организациях и общеобразовательных организациях