• Английский тип– основная задача прокуратуры сводится к представлению интересов государства в суде; общенадзорные функции рассматриваемого института в данной системе отсутствуют.
На протяжении продолжительного времени, под влиянием французской передовой практики, приоритетной целью прокуратуры определялось обеспечение законности, а функцией – надзор за соблюдением законов в различных проявлениях, в основном, в судебных инстанциях, над которыми прокуратура и ставилась в качестве блюстителя правомерности судебных действий и правосудия в целом.
С развитием немецкой школы, данный постулат подвергся критике, поскольку, по мнению ученых, совмещение различных функций излишне обременительно для прокуратуры. Решение вопроса о компетенции прокуратуры обусловливало и место в системе публичной власти, которое она должна была занимать, либо прикрепляясь к судебной системе, либо существуя как самостоятельная структура. На соотношение уголовного преследования и общего надзора наслаивается дуализм уголовного процесса как такового, включающего следственную стадию и поддержание обвинения в суде.
Основателем отечественных органов прокуратуры и прокурорского надзора в России по праву считается Петр I. Сначала указом царя в России учреждается фискальная служба, назначение которой состояло в том, чтобы тайно надсматривать за всеми делами. Но со временем такая служба показала свою неэффективность и Указом от 12 января 1722 года Петр I учреждает Прокуратуру Российской империи. С тех пор надзор за исполнением законов осуществляется только гласно[2].
Прокуратура
Приднестровской Молдавской Республики, являясь прямой наследницей российской Прокуратуры,
на протяжении всей истории развития нашего государства занимала одно из
ключевых мест среди институтов власти. С провозглашением ПМССР 2 сентября 1990
года начался процесс создания государственного аппарата. Основой формирования
государственных структур стали Тираспольские городские органы власти и
управления с передачей им полномочий и функций республиканского уровня. Уже на
второй день после образования ПМССР, 4 сентября 1990 года, Президиумом
Временного Верховного Совета, исполняющим обязанности прокурора ПМССР был
назначен Валерий КарягдыевичЧарыев. Его заместителем депутаты
назначили занимающего на то время должность заместителя прокурора г. Тирасполя
Степанова Сергея Михайловича. Именно с этой даты начался процесс создания
органов прокуратуры ПМССР, а затем Приднестровской Молдавской Республики.
1.2 Место прокуратуры в системе органов государственной власти
Место прокуратуры в системе государственной власти обусловлено ее конституционно-правовым статусом.
В силу стоящих перед прокуратурой задач она выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной властей.
Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте Прокуратуры в системе органов государственной власти. Статья 129 Конституции Российской Федерации в общих чертах определила ее статус, указав на то, что она является централизованной системой, организация и порядок деятельности которой определяются федеральным законом. Очевидно, что подобное определение недостаточно для целостного раскрытия роли Прокуратуры в государственном механизме России.
Попытки определения места и роли Прокуратуры должны исходить из того, что Прокуратура является конституционным институтом, субъектом материальных конституционных правоотношений, зафиксированных в Конституции Российской Федерации, из конституционных принципов правового государства, декларируемых Конституцией Российской Федерации, из фундаментального принципа организации государственной власти в Российской Федерации, в соответствии с которым государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы которых самостоятельны.
Установление места прокуратуры в системе разделения властей, зависит от ряда основных компонентов, характеризующих ее специфичность и сущностную природу. Такими компонентами для характеризации прокуратуры являются: ее функции и их правовая содержательность; характер и природа взаимодействия прокуратуры с органами трех ветвей власти; порядок формирования прокуратуры и ее подотчетность и, наконец, конституционная и отраслевая законодательно-правовая основа, регулирующая ее функции, организацию и принципы деятельности.
Активное обсуждение вариантов реформы прокурорского надзора началось в начале 90-х годов и продолжается по сей день, поскольку Конституция Российской Федерации и Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» оставили открытым вопрос о месте Прокуратуры в системе органов власти.
Спектр предложений довольно широк и позволяет говорить о потенциальной возможности отнесения органов прокуратуры к любой из ветвей власти – законодательной, исполнительной или судебной.
По мнению профессора В.В. Клочкова общий надзор может осуществлять только законодательная власть[3]. По сравнению с контролем за исполнением законов, который возложен на исполнительную власть, данный контроль является высшим, потому, что он имеет своим предметом исполнение законов всеми органами исполнительной власти, в том числе местными, общественными организациями и должностными лицами. Основным видом высшего надзора за исполнением законов является прокурорский надзор. Аналогичной точки зрения придерживается и В.Ломовский, утверждающий, что «Прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находится при законодательной власти России»[4].
Функция Прокуратуры по руководству и непосредственному участию в расследовании уголовных дел не может осуществляться ни законодательными органами, ни судебными, а исключительно исполнительными, поэтому однозначное разделение прокурорского надзора и исполнительной власти возможно лишь после передачи функций уголовного преследования специальным следственным органам, относящимся к исполнительной вертикали.
Распространенным и исторически проверенным на практике является мнение о необходимости передачи Прокуратуры в Министерство Юстиции, и таким образом официальном закреплении ее за исполнительной властью. Но в эту концепцию не вписывается общий надзор Прокуратуры, поскольку для действующей системы исполнительных органов несвойственен контроль одного министерства над другим.
Довод ряда специалистов о том, что Прокуратуру нельзя относить к органам исполнительной власти, поскольку сама Прокуратура не занимается исполнением законов и не принимает управленческих решений, то есть не обладает административной властью, а исключительно следит за исполнением законов органами власти и управления вряд ли можно назвать убедительным, так как уголовное преследование есть череда управленческих решений.
Если же наряду с уголовным преследованием освободить Прокуратуру от общего надзора, сконцентрировав ее работу на представлении в судебных органах государственного обвинения, то тем самым будут созданы все предпосылки для отнесения данного института к судебной системе.
Прокуратура имеет общие с судебной властью цели, деятельность ее носит правоохранительный характер. Но нахождение статьи 129 в главе 7 Конституции Российской Федерации отнюдь не означает, что Прокуратура входит в судебную систему. Анализируя приведенную выше точку зрения нельзя не отметить, что сложившиеся традиции прокурорского надзора встанут непреодолимой стеной в поглощении данного института судом, поскольку его непосредственные задачи не удастся сузить до судебного присутствия. Прокуратура не может стать частью судебной системы, так как не отправляет правосудия по уголовным, гражданским, административным делам и не осуществляет надзора за законностью судебных актов от имени верховных судебных органов.
Довольно популярным является взгляд на прокурорский надзоркак на особую власть в государстве[5]. Подобная позиция не согласуется с общепринятой концепцией разделения властей, однако вне ее вполне жизнеспособна. То есть, отталкиваясь от посылки, что независимых властей в современном государстве может быть более традиционной триады можно прийти к выводу, что Прокуратура принадлежит как раз к их числу, поскольку в законодательстве постулируется независимость органов прокуратуры от иных органов государственной власти. С этой точки зрения, Прокуратура не может принадлежать определенной ветви власти, а взаимодействует со всеми властями и направлена на достижение общих целей.
Таким образом, совмещение разнородных функций приводит к дополнительным сложностям, а порой и противоречиям. Например, осуществляя уголовное преследование, прокурор в суде выступает в качестве государственного обвинителя. Параллельно Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России. Сопоставляя вышеуказанные положения нельзя не заметить, что, работая в суде, прокурор невольно изменяет свой правовой статус, поскольку одновременно обвинять и надзирать за законностью практически не представляется возможным.
Прокурорский надзор организационно нуждается в концептуальной корректировке. Очевидно, что его цели и направления, отмеченные широтой и неопределенностью, нуждаются в уточнении.
В данном свете важной является дискуссия о концепции «четвертой власти» – самостоятельной контрольной ветви государственного механизма.
В частности, В.Е.Чиркин отмечал, что «в отличие от форм «побочного» и «частичного» контроля у любого государства есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной, государственной власти. Эта функция, очевидно, реализуется особой ветвью власти – контрольной»[6].
Однако при обоснованности данного подхода следует отметить, что в современной России контрольные органы теснейшим образом связаны с исполнительной властью, «вырастают» из нее, что делает невозможным мгновенное вычленение их в самостоятельную ветвь власти.
По мнению Б.Эбзеева, Прокуратура лишь «способствует реализации полномочий главы исполнительной власти»[7].
В этом свете, перспективной представляется мысль о том, чтобы сосредоточить деятельность органов контроля исключительно на выявлении негативных сторон деятельности поднадзорных субъектов, а применение юридической санкции отнести к компетенции суда.
Актуальным сегодня является вопрос об обеспечении взаимодействия органов власти. На наш взгляд, отсутствие достаточной нормативной основы, позволяющей устранить дублирование функций институтов, породило такой феномен как саморегулирование взаимодействия органов власти в сфере общих интересов.
Принимая во внимание наличие различных подходов к определению места Прокуратуры в системе органов государственной власти в реалиях сегодняшнего дня Прокуратура не включена ни в одну из составляющих триады разделения властей.
В Конституции Приднестровской Молдавской Республики, функции Прокуратуры не указаны. В ней Прокуратуре отведена Глава 6 и отдельно статья 55-1, которая указывает, что она осуществляет государственно-властные полномочия.
Система органов и подразделений Прокуратуры Приднестровья представляет собой единую централизованную систему, обеспечивающую эффективное выполнение возложенных на нее функций и задач. Принципы организации и деятельности Прокуратуры определены Конституционным законом Приднестровской Молдавской Республики «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики»[8]. Также, как и в Российской Федерации надзорный орган не относится ни к одной из ветвей власти и является самостоятельным.
Как показывает мировой опыт, прокуратуры в подавляющем большинстве государств Европы и Американского континента, при большей или меньшей их степени несхожести с российской Прокуратурой, как правило, входят в систему исполнительной власти, а частично – в систему судебной власти, в частности в состав Министерства юстиции, а структура органов прокуратуры, как правило, совпадает со структурой судебной системы. Во Франции, например, все магистраты – судьи и прокуроры, являются государственными служащими и назначаются Президентом Республики. Несмотря на это, магистраты, в вопросах принятия решений по результатам осуществления своих функций, действуют независимо от исполнительной власти. В систему исполнительной власти, в частности в систему Министерства юстиции, входят прокуроры ФРГ, Нидерландов, Швеции, Финляндии и др. В США Генеральный прокурор (он же Министр юстиции) выполняет роль правительственного юрисконсульта и выступает как советник Президента США по проблемам уголовной политики. Генеральный прокурор, федеральные окружные прокуроры, прокуроры штатов входят в исполнительную власть.
В бывших социалистических странах Восточной Европы прокуратура является или частью судебной власти (Болгария, Румыния, и др.) или входит в систему Министерства юстиции (Польша, Чехия и др.). Прокуратура, как в странах Западной Европы и Америки, так и в странах Восточной Европы, органом надзора не является и в основном занимается уголовными делами, руководством следствием, поддержанием в суде государственного обвинения.
В Китайской Народной Республике по Конституции 1978 г. органы прокуратуры на местах подчинены местным органам государственной власти и комитетам местных собраний народных представителей. Надзорной функцией органы прокуратуры не наделены. В компетенцию органов прокуратуры входят надзор по делам о тяжких преступлениях; проведение предварительного расследования по делам, подследственным Прокуратуре; поддержание государственного обвинения по уголовным делам[9].
Общим для органов прокуратуры стран СНГ и Балтии является то, что во всех конституциях этих стран прокуратуре отведено соответствующее место. В некоторых из них (Азербайджан, Армения, Грузия, Казахстан) прокуратура помещена в главу «Судебная власть», в Киргизии – «Исполнительная власть», в Республике Беларусь– в раздел: «Прокуратура. Комитет государственного контроля». По природе, месту в системе разделения властей и выполняемым функциям прокуратуры стран СНГ и Балтии характеризуются главным образом тем, что в основном все они из многофункционального надзорного органа преобразованы в институты, практическая деятельность которых осуществляется в рамках судопроизводства.
В плане места прокуратуры в системе государственного механизма конституции Азербайджана и Грузии прямо устанавливают, что прокуратура отнесена к системе судебной власти. В Эстонии и Киргизии конституциями фиксируется, что прокуратура – это учреждение (или государственный орган) в системе исполнительной власти. В Армении, несмотря на отсутствие в Конституции прямой записи, Прокуратура также отнесена к исполнительной власти[10].
При всех различиях в вариантах генеральные прокуроры стран СНГ назначаются и подотчетны президентам (Республика Беларусь, Туркменистан, Казахстан, Грузия, Армения, и др.).
1.3 Конституционно-правовой статус Прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики
Конституционно-правовой статус Прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики – это закрепленное на законодательном уровне, предусмотренном Конституцией Приднестровской Молдавской Республики, правовое положение этого государственного органа, которое включает его систему и организацию, полномочия и порядок деятельности, задачи и функции, а также права и обязанности.