2.3 Сравнительно-правовой анализ правового статуса и функций Прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики, Российской Федерации и зарубежных стран
На сегодняшний день органы прокуратуры занимает ведущее место среди государственных органов, на которых возложены задачи по обеспечению верховенства закона, единства законности, а также охране и защите прав, свобод и законных интересов личности, общества и государства.
Сравнительный анализ конституционно-правового статуса отечественной Прокуратуры и зарубежных стран дает понимание о сущности государственного органа. Адекватная оценка перспектив развития Прокуратуры невозможна без изучения современных зарубежных аналогов. Тем более что сегодня в мире существует ряд различных моделей его институциализации.
Так как абсолютно идеальной модели органов прокуратуры для всех стран мира не существует, и каждая из них имеет свои преимущества и недостатки, можно сделать вывод о том, что феномен данного государственного института следует определять в контексте социально-политических условий ее организации и функционирования[34].
Так, например, в США, Эстонии, Франции, Бельгии, Нидерландах и ряде других стран прокуратура относится к органам исполнительной власти. Причем если, например, в Польше Министр юстиции – это одновременно и Генеральный прокурор, а в США и Канаде – Генеральный атторней, то во Франции и Эстонии эти должности разделены. В большинстве из вышеперечисленных стран прокуроры действуют при судах. В США атторнеи не «привязаны» к судам и имеют полностью самостоятельный по отношению к судебной системе статус.
В свою очередь, в Болгарии, Грузии, Испании, Латвии и ряде других стран прокуратура отнесена к судебной власти. В частности, в Испании Прокуратура содействует юстиции в защите законности, прав граждан и охраняемого законом публичного интереса в силу своей функции или по ходатайствам заинтересованных лиц, а также следит за соблюдением независимости трибуналов и добивается перед ними удовлетворения публичного интереса.
В ряде социалистических стран (Вьетнам, КНДР, КНР, Куба) и постсоциалистических государствах, как и в Приднестровской Молдавской Республики, прокуратура не принадлежит ни к одной из ветвей власти, выделена в отдельную систему и подотчетна парламенту или главе государства.
Имеются различия и по функциям, закрепленным за прокуратурами и аналогичными с ней органами, основными из которых являются уголовное преследование и надзор за исполнением законов.
В большинстве зарубежных стран функции прокуратуры сводятся к трем составляющим:
1) уголовное преследование лиц, которые совершили преступление;
2) поддержание публичного обвинения в суде;
3) надзор за законностью предварительного расследования преступлений и содержания лиц в местах лишения свободы.
Перечень функций прокуратуры в значительной степени зависит от социальных и правовых условий развития общества и государства, а также выбранных в них приоритетов дальнейшего социального и правового развития той или иной страны. Практически универсальными для всех прокуратур и аналогичных им органов являются только функции возбуждения уголовного преследования и поддержания обвинения в суде.
В США и большинстве стран романо-германской системы права (Бельгия, Германия, Греция, Италия и др.) прокуратура представляет собой орган, функции которого обычно заключаются в уголовном преследовании лиц, совершивших преступные деяния, в поддержании публичного обвинения в суде, часто также в надзоре за законностью предварительного расследования преступлений и содержания лиц в местах лишения свободы.
В социалистических и постсоциалистических государствах прокуратура выступает как многофункциональный орган, осуществляющий наряду с общим надзором за законностью и другими надзорными направлениями также уголовное преследование, процессуальное руководство следствием, поддержание обвинения в суде.
В ряде стран (Азербайджан, Армения, Беларусь, Болгария и др.) широко распространена такая функция прокуратуры, как непосредственное ведение предварительного следствия, наряду с другими правоохранительными органами.
Не менее распространенной функцией прокуратуры является надзор за законностью предварительного следствия и дознания (Армения, Беларусь, Болгария, Венгрия, Италия и т.д.). Нередко на прокуратуру возлагается надзор за оперативно-розыскной деятельностью (Азербайджан, Грузия, Казахстан, Киргизия, Туркменистан).
Законодательство некоторых государств особо выделяет такую функцию прокуратуры, как осуществление процессуального руководства предварительным следствием (Азербайджан, Армения, Грузия, Чехия). Фактически эту же функцию выполняет во Франции прокурор по отношению к судье.
Практически везде, где есть прокуратуры или аналогичные им органы, их должностные лица принимают участие в гражданском и некоторых других видах неуголовного судопроизводства в защиту государственных, общественных или личных интересов. В частности, возможность участия прокуроров в гражданском судопроизводстве прямо закреплена в конституциях и (или) законах Азербайджана, Армении, Болгарии, Бразилии, Венгрии, Германии, США, Франции, Японии.
Функция прокурорского надзора за законностью судебных решений (в широком смысле) заключается, как правило, в возможности их опротестования в вышестоящем суде и является прямым продолжением процессуальных полномочий прокурора во всех видах судопроизводства, а поэтому она закрепляется в конституциях и (или) законах многих государств, в частности Азербайджана, Армении, Беларуси, Казахстана, Киргизии, Латвии, Молдовы, Узбекистана.
Надзор за применением наказаний и иных форм принуждения также отчасти связан с основной функцией уголовного преследования, и отчасти – с надзорными и правозащитными функциями прокуратуры. Эта функция предусмотрена конституциями и законами Армении, Беларуси, Венгрии, Грузии, Казахстана, Киргизии, Латвии и ряда других государств.
Прочие функции носят вспомогательный характер и встречаются достаточно редко. Так, консультирование правительства по правовым вопросам, являющееся одной из главнейших функций генеральных атторнеев в странах английского общего права, прокурорами в других странах почти не осуществляется. Исключение составляют некоторые страны Латинской Америки (Мексика, Панама), испытавшие в данном случае влияние правовой системы США. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью в качестве функции прокуратуры, как и в России и в Приднестровской Молдавской Республики, предусмотрена законами о прокуратуре Грузии и Узбекистана.
Общим для всех государств – участников СНГ является тот факт, что прокуратуры являются конституционными институтами, которым посвящены статьи и отдельные главы.
Что касается законодательного регулирования организации и деятельности прокуратуры в западных странах, то оно также различно. К примеру, в США в отличие от Приднестровской Молдавской Республики и Российской Федерации не приняты законодательные акты ни на уровне федерации, ни на уровне штатов, которые бы комплексно регулировали организацию и деятельность органов прокуратуры. Деятельность американских прокуроров по расследованию преступлений, сбору доказательств, предъявлению обвинения и участию в судах при рассмотрении ими уголовных дел, а также предъявлению гражданских исков и участию в судах при рассмотрении гражданских дел обстоятельно регулируется уголовно-процессуальными и гражданско-процессуальными судебными постановлениями.
Деятельность Прокуратуры Германии регулируется Федеральным законом о судоустройстве, Уголовно-процессуальным кодексом, Положением об организационной структуре Прокуратуры и Правилами внутреннего распорядка Прокуратуры, в соответствии с которыми Прокуратура выполняет тройную задачу: во-первых, преследует уголовные преступления, ведет уголовное расследование по ним и прокурор выступает в качестве обвинителя в суде; во-вторых, участвует в судебном процессе в качестве "беспристрастной стороны"; в-третьих, приводит приговор в исполнение.
Таким образом можно сделать вывод, что существенное отличие как российской, так и приднестровской модели организации прокуратуры заключается в том, что рассматриваемые органы государственной власти выполняют надзорные, правозащитные функции. Являются самостоятельными и независимыми. Это многофункциональный конституционный институт, основной задачей которого является охрана прав, свобод и законных интересов общества.
Вывод:
Исследуя вопрос о конституционно-правовом статусе Прокуратуры Российской Федерации стоит отметить что, статус Прокуратуры Российской Федерации в плане правового регулирования устанавливается главным образом Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О Прокуратуре Российской Федерации» и соответствующими федеральными законами, процессуальным законодательством, указами Президента Российской Федерации, решениями Конституционного Суда Российской Федерации и иными нормативными актами.
Прокуратура Российской Федерации обозначена в Конституции Российской Федерациии в силу этого является конституционным институтом наряду с такими конституционными институтами, как Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации и другие[35]. Прокуратура Российской Федерации как конституционный институт пользуются более высокой легитимностью: ее статус более стабилен и не может быть изменен, преобразован или ликвидирован без изменений соответствующих положений самой КонституцииРоссийской Федерации.
Конституционное регулирование статуса Прокуратуры дано в статье129 Конституции Российской Федерации. Указанная норма Конституции раскрывает статус Прокуратуры лишь в плане характеристик организации, подчиненности и порядка назначения прокуроров, относя сущностные характеристики деятельности Прокуратуры к регулированию федеральным законом. Это, по существу, означает, что основные положения, касающиеся определения статуса Прокуратуры, «выпали» из сферы конституционного регулирования и могут «варьироваться» текущим законодательством.
Говоря о зарубежных прокуратурах можно сделать вывод что, прокуратура зарубежных стран, как правило, выступает связующим звеном между полицией и лицами, привлекаемыми к уголовной ответственности (контроль над первой), поддерживает государственное обвинение в суде. Важной функцией прокурора является защита интересов государства и граждан, посредством участия в гражданском процессе. Основополагающими принципами деятельности прокуратуры являются объективность, беспристрастность и независимость, действенность.
При всем различии форм деятельности сущность прокурорского надзора в демократических странах, бесспорно, сводится к обеспечению прав человека и гражданина. Объективно обоснованным представляется мнение экспертов Европейского союза, заключающееся в том, что «статус прокуратуры, его принципы (характеристики) основываются на общей модели, взятой из исторической эволюции, юридических, экономических и социальных условий каждой страны».
Отсутствие в ряде прокуратур функций по общему надзору не означает вообще их отсутствия в государственном механизме, они лишь перераспределены между другими органами. Например, судами, омбудсменами, уполномоченными по правам человека, квазисудебными органами.
Панъевропейская конференция «Прокуратура в Европе в XXI веке» отметила в итоговом документе, что «исключительно уголовная сфера была бы слишком ограниченной, и, таким образом, следует также рассмотреть роль прокуроров в области гражданского, коммерческого и социального права. Более того, с целью обеспечения более эффективного ответа на преступность следует изучить возможные действия прокуроров в административной, налоговой, финансовой и других областях».
ГЛАВА III.КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ
3.1 Проблема гласности в деятельности Прокуратуры Приднестровской Молдавской Республики
В Конституционном законе «О Прокуратуре Приднестровской Молдавской Республики» выделение «гласности» как принципа деятельности Прокуратуры не совсем бесспорно[36]. Гласность не является юридической категорией, объясняющей сущностные характеристики и предназначение Прокуратуры. Термин «гласность» как юридическое понятие употребляется в исключительных случаях, например, как демократический принцип, предусматривающий открытое судебное разбирательство, публичное провозглашение судебных приговоров и решений. Во всех других случаях гласность как социологическая категория употребляется применительно к различным институтам –органам государства, общественным организациям, СМИ, в том числе и Прокуратуре, в смысле открытости информирования общества, населения о своей деятельности, имеющей общественный и публичный интерес. Гласность, таким образом, не является характеристическим компонентом деятельности Прокуратуры. Что же касается понятия гласность как открытость деятельности органов прокуратуры, как об этом часто отмечается в литературе, то это не совсем соответствует действительности. Во все периоды своей деятельности Прокуратура была достаточно «закрытой» организацией, достаточно отстраненной от социальной среды. Сама концепция «независимости» Прокуратуры в той форме, в какой она интерпретируется на практике и в литературе, не скорректированная демократическими механизмами, обеспечивающими ответственность и отчетность ее перед населением в установленных формах, жесткая иерархия порядка назначения и подотчетности прокурорских работников уже исключают возможность ее «открытости».
За последние несколько лет Прокуратура сделала немало в защите прав и интересов граждан, относительной стабилизации законности и правопорядка, в надзоре за законностью деятельности правоохранительных органов и т.д. Однако многое из того, что сделано, народу не известно. «Гласность», если уж она возводится в принцип деятельности Прокуратуры, должна доводить до сведения населения объективную правду о положении вещей не только негативную, но и то, что положительно, популяризовать достойных работников Прокуратуры, давать им широкую трибуну в различных органах СМИ, стараться достичь поддержки населения, привлечь его в работу по борьбе с правонарушениями, прививать широкой общественности осознание того, что деятельность Прокуратуры в борьбе с правонарушениями, охране права и законности –дело не только Прокуратуры и государства, но дело всех граждан, всего народа. Смысл гласности деятельности Прокуратуры в том, чтобы общество получило возможность контроля за деятельностью Прокуратуры (в пределах, установленных законом), а прокурор, в порядке обратной связи –поддержку населения[37]. Прокуратура нуждается во все увеличивающемся ее сближении со здоровой социальной средой, и в этом немалую роль может сыграть не мнимая, а реальная гласность, которая должна стать важнейшим элементом деятельности Прокуратуры и нуждается в серьезном концептуальном осмыслении.