Автономия Прокуратуры имеет несколько степеней и не исключает подотчетности и контроля. Так, будучи автономной подсистемой исполнительной ветви власти, Прокуратура подотчетна перед Президентом Российской Федерации в своей деятельности за состоянием осуществления надзора за соблюдением Конституции, законов, состоянием законности и правопорядка, организации борьбы с преступностью, защиты прав и свобод граждан и др. В деятельности же, связанной с осуществлением уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства, равно как и с участием в гражданском и арбитражном судопроизводстве, регулируемым процессуальным законодательством, Прокуратура вполне автономна в пределах компетенции, устанавливаемой этим законодательством.
Единой целью Прокуратуры, которая должна комплексно решаться во всех отраслях прокурорской деятельности, законодатель определил обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Современные принципы организации и деятельности Прокуратуры Российской Федерации основываются на общей модели, взятой из исторической эволюции, юридических, экономических и социальных условий государства. Они сформировались исходя из особенностей возникновения, становления и развития органов прокуратуры, а также той роли, которую играло данное ведомство в разные периоды исторического развития государственных институтов России, а поэтому практически неизменны.
Начала, на которых строится деятельность органов прокуратуры, закреплены в Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «О Прокуратуре Российской Федерации» и определяют политико-правовое предназначение данного института, обусловливают его функции.
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации выделяются следующие, основные принципы организации и деятельности органов прокуратуры:
1. Принцип единства.
2. Принцип централизации системы органов прокуратуры.
3. Принцип независимости деятельности органов прокуратуры.
4. Законность.
5. Гласность деятельности органов прокуратуры.
Эти принципы являются основополагающими, исходными положениями, которые определяют наиболее существенные признаки и свойства организации и деятельности Прокуратуры, её сущность и предназначение[21].
При рассмотрении связей, соединяющих отдельные структурные единицы системы органов прокуратуры Российской Федерации необходимо отметить наличие как вертикальных, характеризующих внутреннее управление системой по подчиненности, так и горизонтальных, характеризующих взаимодействие равнозначных органов и подразделений внутри системы и с другими органами и системами.
Вертикальный и горизонтальный тип взаимосвязей определяют линейную и функциональную структуру построения органов прокуратуры Российской Федерации.
Линейная структура образуется в результате построения аппарата управления только из взаимоподчиненных органов, подразделений и единиц. Звенья каждого нижнего уровня находятся в непосредственном линейном подчинении по отношению к руководителю вышестоящего уровня. В этом случае каждый работник Прокуратуры подчинен и подотчетен только одному руководителю и, следовательно, связан с вышестоящей системой только через него. Линейный руководитель отвечает в соответствии с принципом единоначалия за весь объем деятельности вверенных ему органов и подразделений. Линейная структура достаточно эффективна, так как она строится на четких и простых взаимосвязях подчинения. По такому принципу в органах прокуратуры строятся взаимоотношения, распределяются полномочия, функции между прокурорами (их заместителями) и возглавляемыми ими аппаратами органов прокуратуры соответствующего уровня.
Система органов прокуратуры Российской Федерации имеет, в основном, трехзвенную структуру и состоит из следующих уровней:
• Генеральная прокуратура Российской Федерации;
• Прокуратуры субъектов Российской Федерации и приравненные к ним военные и другие специализированные Прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами;
• Прокуратуры районов, городов.
Необходимо отметить о наличии в системе органов прокуратуры Российской Федерации специализированных Прокуратур (на правах областных), организационная структура которых является двухзвенной[22].
Развитие органов прокуратуры, усложнение их функций и задач деятельности привело к возникновению наряду с линейной функциональной организационной структуры построения органов прокуратуры. Элементами указанной структуры являются органы и подразделения, специализирующиеся на определенных видах деятельности, выполняющие обособленные функции. К ним относятся природоохранные, транспортные и другие Прокуратуры, деятельность которых ограничивается специальными объектами или отдельными отраслями прокурорского надзора.
Кроме того, элементами функциональной организационной структуры органов прокуратуры являются помощники и старшие помощники прокуроров районов и городов, прокуроры и старшие прокуроры отделов и управлений (главных управлений) Прокуратур субъектов Российской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации, помощники и старшие помощники прокуроров субъектов Российской Федерации, а также Генерального прокурора Российской Федерации, объединяемые и взаимосвязанные между собой одним основным видом деятельности.
Орган или подразделение, входящие в систему органов прокуратуры, имеют своего руководителя. В научной литературе встречается классификация руководителей в соответствии с ролью и местом в структуре управления на линейных и функциональных[23].
К линейным руководителям следует отнести прокуроров районов, городов, прокуроры субъектов Российской Федерации, прокуроры специализированных Прокуратур, Генеральный прокурор Российской Федерации и их заместители.
Функциональными руководителями являются помощники и старшие помощники прокуроров субъектов Российской Федерации, помощники и старшие помощники Генерального прокурора Российской Федерации.
Определенную особенность в структуру управления органами прокуратуры вносит деятельность прокуроров и старших прокуроров отделов и управлений (главных управлений) Прокуратур субъектовРоссийской Федерации и Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Приказом Генерального прокурора СССР №3 от 03.02.89г. «О переходе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР на зонально-предметный принцип организации работы» была установлена возможность закрепления за каждым из прокуроров (старших прокуроров) отделов и управлений определенного количества нижестоящих Прокуратур для организации руководства, и контроля по конкретной отрасли прокурорского надзора и, таким образом, на них были возложены функции руководителей. Практически во всех Прокуратурах субъектов Российской Федерации сохранен зональный и зонально-предметный принцип организации работы, введенный в действие управленческими актами местных прокуроров.
В настоящее время за прокурорами и старшими прокурорами отделов и управлений закрепляется отрасль прокурорского надзора или круг наиболее актуальных вопросов правоприменительной деятельности, по которому они изучают прокурорско-следственную практику, законодательство, участвуют в подготовке плановых заданий, проверке и реализации их итогов и взаимодействуют с прокурорами других структурных подразделений, за которыми закреплены те же вопросы.
Кроме того, на каждого такого прокурора возлагаются обязанности по контролю за выполнением определенной группой (зоной) нижестоящих Прокуратур ведомственных приказов, анализ и обобщение оперативных и статистических данных, характеризующих работу этих Прокуратур, отслеживание состояния их работы, выезды на места для оказания практической помощи и иные обязанности. По своей сущности эти должностные лица относятся также к функциональным руководителям.
Таким образом, наличие в системе организации органов прокуратуры Российской Федерации линейной и функциональной структуры обеспечиваетнормальное функционирование и взаимодействие всех элементовсистемы органов прокуратуры и позволяет наиболее эффективно выполнять функции и задачи, возложенные на Прокуратуру Российской Федерации.
Многогранность задач, поставленных перед Прокуратурой России в переходный период, предопределяет содержание ее правого статуса, связанного, прежде всего с понятием компетенции. В понятие компетенции входят: предмет ведения, права, обязанности прокуроров, правовые средства реализации предоставленных им полномочий, объекты, на которые распространяется прокурорский надзор, законы и иные нормативные акты, за исполнением которых Прокуратура осуществляет надзорные функции, ответственность прокуроров за ненадлежащее выполнение возложенных на них прав и обязанностей.
При определении функций Прокуратуры необходимо исходить из поставленных перед ней целей, обусловливающих сущность прокурорской деятельности и место Прокуратуры в государственном механизме.
В пределах своей компетенции Прокуратура призвана реализовывать функции государства по обеспечению законности и правопорядка, охраны прав, свобод и законных интересов граждан.
Целостный анализ задач Прокуратуры позволяет отнести к ее основным функциям[24]:
• надзор за исполнением законов, соблюдением прав, свобод и законных интересов граждан
• уголовное преследование
• координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью
• участие в правотворческой деятельности
Для реализации своих функций органы прокуратуры обладают рядом полномочий. При этом они могут обращаться в суды различных видов и уровней (в том числе, при определенных условиях, в Конституционный Суд Российской Федерации), а также использовать собственные средства прокурорского реагирования на нарушения законодательства.
2.2 Конституционно-правовой статус прокуратуры зарубежных стран
Соединенные Штаты Америки.
Прокуратура США входит в структуру исполнительной власти и состоит из трех уровней: федерального, штата и местного. Прокуратуры различных уровней независимы друг от друга, их компетенция разграничивается по территориальному и предметному признакам.
В соответствии со статьей 2 Конституции США Генеральный прокурор (атторней) назначается Президентом США «по совету и согласию Сената»[25].
Генеральный прокурор является по должности Министром юстиции, выполняет функцию правительственного юрисконсульта и советника Президента по проблемам уголовной политики, представляет интересы правительства США в судах, через специализированные подразделения Министерства юстиции, прокуроров США и маршалов США, обеспечивает исполнение федерального законодательства, осуществляет контроль за деятельностью прокуроров, входящих в федеральную прокурорскую систему.
Как юрисконсульт правительства Генеральный прокурор по запросам Президента США и глав федеральных министерств готовит «мнения», которые представляют собой официальное толкование нормы права применительно к конкретному случаю. Он же рекомендует Президенту США кандидатов на должности членов Верховного и федеральных судей.
В Министерстве юстиции существуют отделы следующих направлений: по уголовным делам, по гражданским делам, по делам о нарушении антитрестовского законодательства, по делам о нарушениях законодательства о землепользовании и природных ресурсах, по делам о нарушении гражданских прав.
Прокуроры штатов и графств занимают свои должности в порядке, определенном конституциями штатов и неподконтрольны генеральному прокурору.
Традиционно законодательство США наделяет прокуроров как представителей исполнительной ветви государственной власти широкими полномочиями, в особенности при решении вопросов о расследовании преступлений, предъявлении официальных обвинений и судебном преследовании. Они могут по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности уголовного преследования в отношении конкретных лиц.
О их значимости можно судить по одному из заявлений Верховного Суда США: «Между частной жизнью гражданина и государственным обвинением в совершении преступления стоит прокурор. Этот государственный чиновник наделен полномочиями использовать все механизмы государства для рассмотрения дела любого отдельно взятого индивидуума»[26].
В соответствии с главой 35 титула 28 Свода законов США федеральные прокуроры обязаны, в частности:
• предъявлять обвинения по всем преступлениям против Соединенных Штатов Америки;
• выступать в качестве обвинителя или защитника, представляя Правительство, во всех гражданских делах, процессах или слушаниях, которые затрагивают интересы США;
• выступать в суде на стороне ответчика по всем гражданским делам, процессам или слушаниям на территории своего округа против сборщиков налогов или других служащих налогового управления по любому совершенному ими действию или на предмет возвращения денег, истребованных этими лицами или выплаченных им, если они были выплачены ими в казначейство;
• начинать и производить в суде действия с целью взимания штрафов, конфискаций и изъятий, наложенных в связи с нарушением каких бы то ни было законов о налогообложении, за исключением тех случаев, когда расследование убедительно показывает, что для восстановления справедливости в данном случае вмешательство суда не требуется;
• готовить отчеты по требованию Генерального прокурора США[27].
Компетенция прокурора штата регулируется законодательством соответствующего штата. В качестве примера можно привести нормы, действующие в Алабаме (раздел 1 статьи 6 главы 17 титула 12 Свода законов).
В частности:
а)
Прокуратура несет ответственность за выполнение обвинительных
функций в пределах своего округа;
б)
прокурор является исполнителем правосудия, его представителем
и должностным лицом суда; при выполнении своих функций прокурор должен
проявлять ответственность и благоразумие;
в)
обязанность прокурора состоит в том,
чтобы добиваться совершенствования и развития системы отправления правосудия, а
не
просто в том, чтобы добиться только выполнения приговора;