Материал: Конституционное право (Учебник)

нение государств, создаваемое для решения вопросов экономического сотрудничества, обороны, проведения совместной военной и внешней политики и др. С течением времени конФедерации либо распадаются, либо преобразовываются в федерацию. В современный период появляются новые формы объединения государств, которые невозможно однозначно отнести к Федерации или конфедерации: им присущи как элементы федерации, так и конФедерации (например, Европейский союз).

Возникновение федеративного государства обусловлено многими факторами: историческими, политическими, национальными и другими, с учетом которых народ сам выбирает свой путь развития, включая и форму своего государственно-территориального устройства. При этом возникновение Федерации необязательно связано с решением национального вопроса. Лишь некоторые федерации, в том числе и Россия, имеют национальную окраску. Федерация — это один из способов децентрализации власти, демократизации общественной жизни, развития самоуправления.

Исторически федерация возникает, во-первых, путем объединения суверенных государств на основе договора в новое суверенное союзное государство — федерацию. Это — договорные федерации. К ним относился, в частности, Союз Советских Социалистических Республик (СССР), возникший в 1922 г. В него на основе союзного договора от 30 декабря 1922 г. объединились суверенные советские республики (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика, Украинская Советская Социалистическая Республика, Белорусская Советская Социалистическая Республика и Закавказская Советская Федеративная Социалистическая Республика, которая в тот период объединяла Армению, Грузию и Азербайджан). Конституция СССР

была принята лишь в 1924 г.

Во-вторых, федерация возникает непосредственно на основе конституции, которая устанавливает федеративное устройство государства. Это — конституционные федерации. К ним относится и Россия, которая была провозглашена федерацией III Съездом Советов в январе 1918 г., принявшим Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа и резолюцию о федеративных учреждениях. Декларация в дальнейшем была включена в первую советскую конституцию — Конституцию РСФСР, принятую V Съездом Советов 10 июля 1918 г. Особенностью РСФСР как Федерации было то, что Россия провозглашалась федерацией еще до создания ее субъектов: Конституция стала основой формирования и развития субъектов федерации. В начальный период развития федеративных отношений в России (1918— 1922 гг.) основная масса народов, проживающих на ее территории, получает свою национальную государственность на базе автономии.

Так вырабатывалась своеобразная форма федерации, которую представляла РСФСР, являвшаяся одновременно и национальным государством русского народа, составляющего подавляющее большинство населения, и развивавшейся на основе автономных единиц федерацией, объединившей все народы, населявшие ее территорию, включая и русский народ.

Субъектами РСФСР признавались лишь автономные образования, имевшие различный правовой статус, что отличало РСФСР от классических федераций.

Конституция РСФСР 1978 г. с учетом исторического развития субъектного состава Федерации закрепляла в составе РСФСР 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных (ранее — национальных) округов. Края, области, города Москва и Ленинград (сегодня — Санкт-Петербург) в тот период не обладали статусом субъектов Федерации — они имели статус административно-территори- альных единиц.

Вначале 90-х гг. прошлого века в федеративном устройстве России произошли существенные изменения, которые ознаменовали начало нового этапа в развитии федеративных начал Российского государства: статус субъектов Федерации получили края, области и города федерального значении (Москва и Санкт-Петербург). Теперь вся территория Российской Федерации складывается из территории ее субъектов: национально-государственных образований и территори- ально-государственных образований. В этом проявляется особенность российского федерализма, сочетающего национальные и территориальные начала федерации.

Всистеме федеративных отношений получили также свое развитие договорные начала: в 1992 г. был подписан Федеративный договор, ставший составной частью ранее действовавшей Конституции Российской Федерации. Однако его подписание не означало, что Российская Федерация превратилась в договорную федерацию и стала развиваться на основе договорных отношений ее субъектов. Предметом договора было не учреждение федерации, ибо она уже существовала, хотя и отличалась большим своеобразием, сильными началами унитаризма. Его предметом было разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерации и ее субъектами с учетом нового этапа развития государства, новых реалий общественно-политической жизни. Основные положения Федеративного договора нашли свое отражение в Конституции Российской Федерации 1993 г.

Сегодня Российская Федерация в большей степени, нежели раньше, похожа на классическую федерацию. Она состоит из 83 равноправных субъектов федерации. Хотя Конституция Российской Федерации 1993 г. первоначально включала 89 субъектов федерации: 21 республи-

ку, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономную область и 10 автономных округов. Сокращение числа субъектов Федерации произошло в результате объединения ряда субъектов в целях создания более крупных и в экономическом отношении более мощных членов федерации. Объединение субъектов Федерации осуществлялось в соответствии с требованиями Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Данный Федеральный конституционный закон предусматривает образование нового субъекта Российской Федерации только путем добровольного объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Практика образования новых субъектов Федерации показывает, что объединялись автономные округа с краями и областями, в состав которых они входили. Вопрос об образовании нового субъекта Федерации в соответствии с законом выносился на референдум заинтересованных субъектов Российской Федерации. Указанный Федеральный конституционный закон предусматривает также возможность принятия в состав Российской Федерации нового субъекта РФ, которое осуществляется на добровольной основе при соблюдении государственных интересов России и принципов федеративного устройства, а также в соответствии с международным (межгосударственным) договором о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта РФ иностранного государства или его части. Конституция Российской Федерации не исключает возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом (ч. 5 ст. 66). При этом для конституционно-правового закрепления статуса субъекта Федерации может быть использована только одна из тех форм государственности, перечень которых содержится в Конституции Российской Федерации (ч. 1 ст. 5).

Конституция Российской Федерации, определяя Россию как федеративное государство (ст. 1), закрепляет в ст. 5 Конституции Российской Федерации принципы ее федеративного устройства, которые не могут быть изменены иначе, как путем принятия новой Конституции. Им не могут противоречить все другие положения Конституции, содержащиеся в других главах. Данные принципы являются исходными для правильного понимания всех последующих конституционных положений, касающихся федеративного устройства, организации государственной власти и местного самоуправления. Ими обязаны руководствоваться в своей деятельности органы публичной власти и их должностные лица, а также граждане и их объединения. К конституционным принципам федеративного устройства относятся: государ-

Глава 5. Конституционные основы государственности в Российской Федерации 101

ственная целостность Российской Федерации; единство системы государственной власти; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации; равноправие субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.

1.Государственная целостность Российской Федерации. Конституция Российской Федерации закрепляет принцип государственной целостности, который вытекает из суверенитета России (ст. 4), а также связан с другими началами конституционного строя (единство системы государственной власти, единство экономического пространства

идр.). Государственная целостность — это внутреннее единство государства, неприкосновенность его территории. Многонациональный народ России принимал Конституцию Российской Федерацией, основываясь в том числе и на ценности «исторически сложившегося государственного единства» (Преамбула Конституции Российской Федерации), на базе которого возникла и развивается Российская Федерация. Государственная целостность является необходимым условием деятельности государства, его органов, соблюдения и защиты ими прав и свобод человека и гражданина. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 31 июля 1995 г. № 10-П признал государственную целостность важным условием и гарантией равного правового статуса граждан, независимо от места проживания.

Государственная целостность обеспечивается: а) целостностью и неприкосновенностью территории России; б) верховенством Конституции и федеральных законов на всей территории РФ; в) единством экономического пространства (не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансов); г) единым гражданством РФ; д) отсутствием у субъектов РФ права выхода из РФ; е) единством системы государственной власти; ж) запретом на создание общественных объединений, цели и действия которых направлены на нарушение целостности России.

2.Единство системы государственной власти. Единство системы государственной власти обусловлено прежде всего тем, что единственным источником власти в Российской Федерации является многонациональный народ России, чья воля и интересы определяют единство конституционных целей и задач для всех органов государственной власти. Данный принцип является необходимым условием обеспечения органами государственной власти всех функций федеративного государства на его территории с учетом того, что полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной

власти субъектов Федерации имеют свои пределы, обусловленные федеративными началами осуществления государственной власти. Единство системы государственной власти предполагает обеспечение самостоятельности субъектов Федерации в решении вопросов, отнесенных к их ведению: согласно Конституции Российской Федерации (ст.73) вне пределов вопросов, перечисленных в ст. 71 и 72, субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Поэтому единство системы государственной власти не означает, что у субъектов Федерации отсутствует своя государственная власть. Единство системы государственной власти обусловлено также общими конституционными принципами построения и функционирования федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов федерации. Государственная власть в субъектах РФ должна опираться на принципы демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, а также осуществления государственной власти на основе принципа разделения властей. При этом принцип единства государственной власти требует, чтобы субъекты РФ в основном исходили из федеральной схемы взаимоотношений исполнительной и законодательной власти. Важной гарантией единства системы государственной власти является деятельность Президента Российской Федерации, который согласно Конституции РФ (ч. 2 ст. 80) обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

3. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ. Предпосылкой федеративного устройства государства является разграничение государственных функций между федерацией и ее субъектами. Это требует сбалансированного и согласованного взаимодействия органов государственной власти на двух территориальных уровнях государственной власти: федеральном и уровне субъектов федерации. Решение этих задач предполагает разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, т. е. разграничение их компетенции. Данное разграничение в Российской Федерации осуществляется Конституцией РФ, которая наряду с признанием общефедеральных задач и функций (ст. 71) определяет вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72) и выделяет сферу исключительного ведения субъектов РФ: согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации, все вопросы, которые не вошли в перечень вопросов, установленных в ст. 71 и 72, находятся в исключительном ведении субъектов РФ.

Необходимо также учитывать, что основополагающие принципы конституционного строя взаимосвязаны и взаимообусловлены: