Материал: Конституционное право (Учебник)

Глава 5. Конституционные основы государственности в Российской Федерации 113

ского государства, построенного на основе признания верховенства и полновластия Советов — представительных органов государственной власти, в деятельности которых должны были соединяться нормотворчество, управление и контроль. Однако признавалась необходимость разделения управленческого труда, управленческих функций, компетенции между государственными органами, подотчетными и подконтрольными Советам.

Впервые в Российской Федерации принцип разделения властей был провозглашен в принятой Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. Декларации о государственном суверенитете РСФСР, признавшей, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования Российской Федерации как правового государства.

Принцип разделения властей предполагает не только специализацию государственных органов по видам государственной деятельности, по их функциональному признаку, но и конституирование разных видов власти, разных ее ветвей, демократическую их организацию. Он не сводится лишь к распределению властных полномочий между органами различных ветвей государственной власти, но и обусловливает необходимость их взаимного уравновешивания (сбалансирования, ограничения) и контроля, чтобы ни одна из них не была в состоянии подчинить себе другие ветви власти. Поэтому благодаря принципу разделения властей в системе государственной власти устанавливается такой порядок взаимоотношений между органами государственной власти, который позволяет им сдерживать и контролировать друг друга, не допуская концентрации власти в руках одного лица или органа. Контрольная функция, как указал Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П, присуща всем органам государственной власти в пределах закрепленной за ними компетенции, что предполагает их самостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы осуществления.

Каждая из ветвей власти (законодательная, исполнительная и судебная) самостоятельна и независима в реализации своих полномочий; ни одна из ветвей власти не может принять на себя осуществление функций другой ветви власти. Все государственные органы действуют в рамках своей компетенции. При этом все ветви власти взаимосвязаны, взаимодействуют и образуют единый государственный механизм.

Таким образом, реализация принципа разделения властей требует установления специального механизма сдержек и противовесов в организации и осуществлении государственной власти, обеспечивающего самостоятельное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной властей.

Разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства. Закрепленное в Кон-

ституции Российской Федерации в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, оно обязательно не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, на что неоднократно указывалось в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации (например, в постановлении от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края).

При этом принцип разделения властей в условиях федеративного государства проявляется в разграничении властных полномочий не только по горизонтали, но и по вертикали. Это обусловливает конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 71, ст. 72 и ст. 73 Конституции Российской Федерации).

Необходимо иметь в виду, что принцип разделения властей не исключает осуществления в системе управления государством функций, которые прямо не могут быть отнесены ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной ветвям власти. Так, особое место в системе разделения властей занимает Президент Российской Федерации. Являясь главой государства, гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, Президент Российской Федерации, строго говоря, не относится ни к одной из ветвей государственной власти. Но при этом он обладает конституционными полномочиями, позволяющими ему участвовать в осуществлении законодательной власти (право законодательной инициативы, право подписания и обнародования законов, право вето и др.), в формировании и определении деятельности органов исполнительной власти, в формировании органов судебной власти. Поэтому вполне закономерно, что Президент Российской Федерации с учетом его конституционных полномочий поставлен Конституцией Российской Федерации (ст. 11) на первое место в перечне федеральных органов, осуществляющих государственную власть.

При этом особенности конституционного статуса Президента Российской Федерации, его роль в осуществлении государственной власти таковы, что дают основание некоторым авторам при характеристике системы государственной власти выделять президентскую форму осуществления власти1.

1 Вместе с тем, как отмечают противники подобной трактовки конституционной природы президентских полномочий, «при таком подходе теряется смысл разделения властей (законотворчество — исполнительная власть — разрешение споров о праве). Три ветви — только в этом треугольнике Божественное начало права может себя проявить как в правотворчестве, так и в правоприменении» (Зорькин В. Д. Современный мир, право и Конституция. М., 2010. С. 59).

Глава 5. Конституционные основы государственности в Российской Федерации 115

Президент Российской Федерации играет особую роль в системе сдержек и противовесов, тесно взаимодействуя со всеми ветвями власти, он обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80) и вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти (ч. 1 ст. 85).

Прокуратура Российской Федерации, статус которой определяет Конституция Российской Федерации в главе «Судебная власть» (ст. 129), также выведена за рамки законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти: в силу специфики своей государственной деятельности, особенностей своих функций она прямо не названа в числе федеральных органов, осуществляющих государственную власть. Прокуратура представляет собой единую федеральную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и законов, действующих на территории России. При этом прокуроры в соответствии с законом являются представителями государственной власти. Можно назвать и другие государственные органы, которые не относятся ни к одной из ветвей государственной власти (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и др.).

Принцип разделения властей, согласно Конституции Российской Федерации, применяется только в системе государственной власти, не распространяясь на местное самоуправление (систему муниципальной власти), ибо Конституция (ст. 12) не включает органы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Однако надо отметить, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», учитывая значимость идеи разделения публично-властных полномочий при осуществлении местного самоуправления, закрепляет в качестве общего принципа запрет для главы муниципального образования совмещать две должности: председателя представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации, делая исключения лишь для глав муниципальных образований сельских поселений и др.

§ 5. Российская Федерация — социальное государство

Предпосылки для становления и развития теории социального государства возникли в Европе ко второй половине XIX в., когда появилась объективная необходимость пересмотра роли государства во взаимоотношениях с обществом и индивидом. Становилось очевидным, что для реального воплощения принципов личной свободы и равноправия необходимо не только юридическое закрепление этих ценностей, но и активная деятельность государства по перераспределению

материальных благ в соответствии с принципом социальной справедливости и ради достижения высокого уровня жизни граждан.

Положения о роли государства в содействии общественному прогрессу, ставшие впоследствии основой теории социального государства, впервые сформулировали немецкие правоведы: Лоренц фон Штейн, который ввел данное понятие в научный оборот в середине XIX в. и выработал критерии социального государства, и Роберт фон Моль, который впервые стал рассматривать материальное содержание правового государства в аспекте социальных проблем. До него правовое государство сводили к принципу формальной законности, к роли «ночного сторожа». Вместе с тем развитие взаимоотношений человека и государства неизбежно порождало представление о том, что для обеспечения свободы каждого государство должно создать условия для достойного существования. Ибо, как справедливо отмечал П. И. Новгородцев в своей работе «Право на достойное человеческое существование» (1911 г.), «пользование свободой может быть совершенно парализовано недостатком средств… без этого свобода некоторых может оставаться пустым звуком, недосягаемым благом, закрепленным за ними юридически и отнятым фактически»1. Осознание необходимости социальной функции государства явилось предпосылкой появления нового «поколения прав» — социально-экономических прав, которые стали провозглашаться в конституциях: Конституции Мексиканских Соединенных Штатов 1917 г., Веймарской конституции Германии 1919 г., конституционных актах Советского государства. Положительные черты советской правовой системы, как отмечается в литературе, связаны именно с социально-экономическими правами: на труд, отдых, образование и здравоохранение и др. И несмотря на то что советские конституции не закрепляли в должной мере правовые механизмы обеспечения прав и свобод, что эти права нередко проявлялись в форме необоснованных привилегий отдельных слоев общества, «тем не менее именно практика социалистических государств оказала решающее влияние на социализацию конституционного и иного законодательства во всем мире, продемонстрировав, что современное государство может и (должно) участвовать в обеспечении равных социальных возможностей для своих граждан»2.

Общепризнанного определения социального государства, отражающего представления о его целях и способах их достижения, не существует. К причинам, определяющим различия в подходах к пониманию сущности социального государства, следует отнести разный

1 Цит. по: Права человека и правовое социальное государство в России / отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2011. С. 138.

2 Права человека и правовое социальное государство в России / отв. ред. Е. А. Лукашева. М., 2011. С. 141.

Глава 5. Конституционные основы государственности в Российской Федерации 117

уровень экономического развития государств, несовпадение во взглядах на пределы вмешательства государства в экономическую и социальную сферы жизни общества и иные идеологические расхождения.

В современной России поиск конкретных механизмов реализации принципа социального государства и определение критериев (стандартов), которым должны соответствовать государственная политика

иусловия жизни граждан, проходит лишь свою начальную стадию. Эта проблема находится в поле зрения не только юридической науки, но

иэкономических, социологических и политологических исследований. Общественные отношения, возникающие в связи с формированием устоев социального государства, направлены на удовлетворение большинства материальных и нематериальных потребностей граждан

искладываются во всех сферах жизни общества: политической, экономической, социальной и духовной.

Согласно ст. 7 Конституции РФ, государственная политика Российской Федерации как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

Обязанности государственных органов и характеристики государственной политики, следующие из содержания принципа социального государства, получают свое закрепление в законодательстве, формулируются в решениях Конституционного Суда РФ.

Российская Федерация как социальное государство обязано:

•стремиться к максимальному социальному эффекту в сфере защиты здоровья граждан и возмещения им вреда, причиненного увечьем или иным повреждением здоровья в связи с осуществлением ими трудовой (служебной) деятельности;

•создавать условия, обеспечивающие детям достойную жизнь

исвободное развитие, и гарантировать реализацию их прав, в частности право на жилище;

•проводить политику, направленную на обеспечение гарантий свободы передвижения граждан, в том числе свободы выбора места жительства (как важнейшего условия профессионального

идуховного развития человека);

•не допускать коммерциализации деятельности государственных органов;

•заботиться о благополучии и социальной защищенности граждан, которые в силу возраста, состояния здоровья или по иным, не зависящим от них причинам, не могут трудиться и не имеют дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье;

•гарантировать всем детям доступность различных форм образования, его бесплатность в государственных и муниципальных образовательных учреждениях;