Материал: Конституционное право (Учебник)

398Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

5.Междунаодная функция. Выделение этой функции обусловлено, во-первых, тем, что именно парламент ратифицирует международные договоры, во-вторых, после консультаций с соответствующими комитетами или комиссиями палат парламента Президент Российской Федерации назначает и отзывает дипломатических представителей, в-третьих, парламент развивает международные контакты, обмениваясь делегациями с парламентами других стран, участвуя в работе межпарламентского союза и др.

§ 3.Структура и порядок формирования палат Федерального Собрания

§ 3.1. Структура Федерального Собрания

Парламенты по своей структуре подразделяются на одноплатные и двухпалатные. Выбор того или иного варианта структуры парламента обусловлен многими факторами государственной жизни.

Двухпалатная структура парламента основывается, во-первых, на исторических традициях, берущих свое начало в сословном представительстве, когда представители от каждого сословия, созываемые монархом, заседали в представительном органе раздельно.

Во-вторых, существенное влияние на развитие парламентаризма во многих странах в свое время оказал английский опыт, английская практика организации работы парламента. В Англии уже в XIV в. парламент разделился на две палаты: палату общин и палату лордов. И этот подход к организации парламента был использован в других государствах: английский парламент брался ими за образец.

В-третьих, двухпалатная структура парламента сочетается с принципом разделения властей, установлением баланса их полномочий, создавая предпосылки формирования системы сдержек и противовесов внутри законодательного органа, что способствует обеспечению качества принимаемых законов, более основательному их обсуждению, удерживает парламент от принятия поспешных решений.

В-четвертых, наличие двух палат парламента объясняется также необходимостью более полного представительства интересов различных слоев общества.

Сторонники однопалатной структуры парламента в свою очередь указывают на то, что наличие второй палаты разрушает политическое единство народа, олицетворенное в однопалатном парламенте, приводит к дуализму законодательной власти, не способной выразить подлинную волю народа. Вторая палата к тому же усложняет и замедляет законодательный процесс, увеличивает расходы на обеспечение деятельности парламента. Однако мировая практика показывает, что в

современных демократических государствах усиливается тенденция к учреждению двухпалатных парламентов.

История развития парламентаризма в России начинается с учреждения двухпалатного общенационального представительного органа. В дореволюционной России в период с 1906 и по 1917 г. были две законодательные палаты: Государственная дума, избираемая путем косвенных выборов (члены Думы избирались выборщиками, за исключением ряда крупных городов, где были прямые выборы) и Государственный совет (половина его состава назначалась императором, а вторая половина избиралась путем косвенных выборов).

В советский период развития российской государственности вопрос о структуре законодательного (представительного) органа государственной власти решался по-разному. В РСФСР — в период с 1917 г. до принятия Конституции РСФСР 1937 г. — действовал Съезд Советов, который избирал однопалатный ВЦИК (Всероссийский Центральный исполнительный комитет) — прообраз будущего Верховного Совета РСФСР. В СССР — согласно Конституции СССР

1924 г. — верховным органом власти был Съезд Советов, а в период между Съездами Советов — двухпалатный ЦИК СССР, состоящий из Союзного Совета (он избирался Съездом Советов из представителей союзных республик пропорционально населению каждой) и Совета Национальностей, который образовывался из представителей союзных и автономных республик по установленной квоте и утверждался Съездом Советов.

Конституция СССР 1936 г. и Конституция РСФСР 1937 г. предусматривали уже прямые выборы соответственно Верховного Совета

СССР (он состоял из Совета Союза и Совета Национальностей) и однопалатного Верховного Совета РСФСР. Этот подход к организации Верховного Совета СССР был сохранен и в Конституции СССР 1977 г.

Конституция РСФСР 1978 г. по-прежнему, несмотря на федеративную природу российского государства, закрепляла однопалатную структуру Верховного Совета РСФСР.

И лишь изменения, внесенные в нее 1989 г., предусматривали образование Съезда народных депутатов РСФСР и двухпалатного Верховного Совета РСФСР, состоящего из Совета Республики и Совета Национальностей.

Народные депутаты РСФСР были избраны в 1990 г. сроком на 5 лет. Однако их деятельность была прекращена досрочно осенью 1993 г.

Президент РФ своим Указом от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» постановил: «Прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов Российской Федерации и Верховным Советом Российской Федерации. До начала

400 Раздел 5. Система органов государственной власти и местное самоуправление...

работы нового двухпалатного парламента Российской Федерации — Федерального Собрания Российской Федерации и принятия им на себя соответствующих полномочий руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации продолжают действовать в части, не противоречащей настоящему Указу».

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. устанавливала, что Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации — состоит из двух палат: Совета Федерации, представляющей интересы субъектов РФ на федеральном уровне, и Государственной Думы, представляющей интересы всего многонационального народа России. Таким образом, наличие второй палаты в нашей стране обусловлено прежде всего федеративным устройством России, необходимостью обеспечить представительство интересов субъектов Российской Федерации в федеральном парламенте.

При этом двухпалатная структура Федерального Собрания, организация его работы существенно отличаются от двухпалатных Верховных Советов СССР и РСФСР. Палаты Верховных Советов СССР и РСФСР были равноправны и обладали одинаковыми полномочиями. Каждая палата могла рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета, частью которого она являлась. Палаты могли проводить совместные заседания, совместно обсуждать проекты законов. При этом закон считался принятым, если каждая из палат проголосовала за его принятие. Общим органом, обеспечивающим организацию работы палат, являлся Президиум соответствующего Верховного Совета. Он осуществлял до учреждения поста президента (в СССР в 1990 г., в РСФСР в 1991 г.) также функции, которые присуще главе государства: назначал и отзывал дипломатических представителей, решал вопросы гражданства, о помиловании и др.

Конституция Российской Федерации, закрепляя двухпалатную структуру Федерального Собрания, определяет особенности консти- туционно-правовой природы представительства, присущие каждой из палат парламента: обеспечение представительства общегосударственных (Государственная Дума) и региональных интересов (Совет Федерации) при осуществлении законодательных и иных полномочий на федеральном уровне.

Каждая палата Федерального Собрания имеет свою компетенцию, т. е. они не равноправны, вопросы их ведения различаются. Они заседают раздельно и могут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Палаты современного российского парламента не имеют также общего руководящего органа.

Вместе с тем раздельные заседания палат Федерального Собрания, их автономность в решении вопросов организации своей работы, наличие собственной компетенции не означает их полной изоляции друг от друга: они взаимодействуют, будучи составными частями единого общефедерального представительного и законодательного органа.

Палаты Федерального Собрания обеспечивают единство законодательного процесса, реализацию иных конституционных полномочий Федерального Собрания, требующих совместных усилий палат. Так, они могут создавать согласительные комиссии для преодоления разногласий, возникших в процессе принятия федеральных законов.

Предложения о пересмотре Конституции РФ, о поправках к гл. 3—8 Конституции РФ должны быть поддержаны обеими палатами, так же как и федеральные конституционные законы, федеральные законы, преодолевающие вето Президента РФ, должны получить поддержку обеих палат.

Только с согласия обеих палат может проводиться парламентское расследование Федерального Собрания РФ, и в этом случае на паритетных началах создается парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для его проведения. Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы вправе присутствовать на любом заседании каждой из палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Двухпалатная структура российского парламента способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием своих конституционных функций, оказывая существенное влияние на: а) развитие принципов федерализма (двухпалатный парламент уже является, по сути, элементом федерализма), б) обеспечение гармонизации федеральных, региональных и местных интересов в российском законодательстве, в) установление устойчивого равновесия между исполнительной и законодательной властью, г) повышение эффективности парламентского контроля, д) создание условий для участия институтов гражданского общества в обсуждении актуальных проблем общественной жизни.

§ 3.2. Порядок формирования Совета Федерации

Формирование Совета Федерации — одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации — должно происходить с учетом тех задач и функций, которые призвана осуществлять эта палата парламента, ее места в структуре федерального механизма реализации государственной власти. В федеративных государствах наличие специальной палаты регионов призвано обеспечить представительство и учет региональных и местных интересов при принятии важнейших госу-